A trambicagem entre a prefeitura de Jeremoabo, a comissão de licitação e o hospital me faz lembrar o finado Milton quando dizia: " é de cachorro latir e gato miar" (Continuação).

Número Interno do Documento:

AC-1852-30/15-P

Colegiado:

Plenário

Relator:

BENJAMIN ZYMLER

Processo:

020.173/2014-8

Sumário:

RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA. AVALIAÇÃO DE AJUSTES FIRMADOS PELOS GOVERNOS MUNICIPAIS COM ENTIDADES PRIVADAS PARA A DISPONIBILIZAÇÃO DE PROFISSIONAIS DE SAÚDE PARA ATUAREM EM UNIDADES PÚBLICAS DE SAÚDE. INEXISTÊNCIA DE ESTUDOS QUE DEMONSTREM AS VANTAGENS DE TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE. BAIXA OU NENHUMA PARTICIPAÇÃO DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE NAS DECISÕES. AUSÊNCIA DE PLANILHA DE COMPOSIÇÃO DE CUSTOS UNITÁRIOS. FISCALIZAÇÃO DEFICIENTE. CELEBRAÇÃO DE CONTRATO DE GESTÃO COM ENTIDADE PRIVADA NÃO QUALIFICADA COMO ORGANIZAÇÃO SOCIAL E COM ENTIDADE PRIVADA COM FINS LUCRATIVOS. TERMOS DE PARCERIAS CELEBRADOS PARA MERA INTERMEDIAÇÃO DE MÃO DE OBRA, SEM QUE A ENTIDADE TENHA CAPACIDADE INSTALADA PRÓPRIA. PAGAMENTOS INDEVIDOS. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ESPECÍFICO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CITAÇÃO. AUDIÊNCIA. CIENTIFICAÇÕES

Assunto:

Relatório de Auditoria

Número do acórdão:

1852

Ano do acórdão:

2015

Número da ata:

30/2015

Relatório:

Trata-se de auditoria realizada no estado e em municípios da Bahia com o objetivo de avaliar a regularidade dos ajustes firmados com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde.

2. Transcrevo, a seguir, com os ajustes que entendo pertinentes, o corpo do Relatório de Auditoria (peça 103) elaborado por equipe da Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia, cuja proposta de encaminhamento contou com a anuência do dirigente substituto da unidade técnica (peças 104):

"1 INTRODUÇÃO

1.1 Deliberação que originou a auditoria

A presente auditoria se originou do Despacho de 11/6/2014, do Ministro Relator Benjamin Zymler, nos autos do processo TC 013.721/2014-3.

1.2 Visão geral do objeto

A instituição do Sistema Único de Saúde (SUS) pela Constituição Federal de 1988 (CF88) representou um marco para as políticas públicas de saúde no país. A saúde foi definida como um direito de todos e um dever do Estado, que deve garanti-la por meio de políticas sociais e econômicas. As três esferas de governo - União, estados e municípios - são responsáveis conjuntamente por garantir o direito à saúde, mas a descentralização das ações, principalmente para o âmbito municipal, foi consagrada como um dos princípios mais importantes do SUS, estabelecendo a CF88 que:

Art. 30. Compete aos Municípios:

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

Porém, a instituição de um sistema de saúde universal num país de proporções continentais tem se mostrado uma tarefa extremamente complexa e não são poucos os problemas enfrentados pelos entes governamentais e pela população na construção do SUS. Segundo as estimativas do IBGE para julho de 2014, dos 5.570 municípios brasileiros, 22% possuem população inferior a 5.000 habitantes e 69% possuem menos de 20.000 habitantes. O resultado são entes com estruturas de gestão inadequadas, sem capacidade para elaborar os estudos e diagnósticos necessários, construir planos e estratégias, formar carreiras, realizar investimentos, sem capacidade arrecadatória, dependentes na maioria dos casos das transferências de recursos da União.

Um dos maiores problemas enfrentados na gestão dos sistemas municipais de saúde corresponde à falta de profissionais de saúde, principalmente médicos. Segundo Levantamento realizado pelo TCU em 2013 (TC 026.797/2013-5), 10% dos leitos hospitalares estavam indisponíveis, sendo que as principais causas apontadas pelos gestores, em quase 50% dos casos, referiam-se à falta de profissionais de saúde.

Em 2013, uma das questões que mais recebeu atenção no Brasil foi a contratação temporária de médicos estrangeiros pelo SUS. O Programa "Mais Médicos" do Ministério da Saúde foi instituído a partir do diagnóstico de que algumas regiões do país não contam com médicos suficientes para garantir atendimento adequado à população. Além disso, haveria uma grave desigualdade na sua distribuição, tanto entre as unidades da federação quanto dentro delas, com concentração de profissionais nas capitais.

Segundo o Conselho Regional de Medicina de São Paulo (Cremesp), o país contava em 2010 com 1,86 médicos por 1.000 habitantes, o quinto menor valor entre 37 países com dados na Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Todavia, além do país apresentar uma quantidade de médicos baixa na comparação internacional, existem graves distorções na distribuição dos médicos entre os estados, e também entre as capitais e o interior.

A distribuição dos médicos segue o porte dos municípios. Os 38 municípios com mais de quinhentos mil habitantes concentram 47,91% dos postos de médicos. O Brasil possui 1.302 municípios com até cinco mil habitantes, mas apenas 914 médicos atuam nestes municípios. Por conseguinte, caso se considere que nenhum dos municípios conta com mais de um médico, ainda assim 388 municípios não disporiam de um único médico.

Além da comparação entre capital e interior, é preciso considerar também as diferenças entre os sistemas público e privado de saúde no Brasil. Parte da população recorre a planos de saúde privados, o que lhe confere maior acesso a serviços de saúde. Segundo o Cremesp, para cada 1.000 usuários de planos de saúde, existem 7,60 postos de trabalho médico ocupados, enquanto que para a população dependente do SUS este índice é 1,95. É preciso ressaltar que posto de trabalho médico ocupado é diferente do indicador de médicos por 1.000 habitantes, pois um mesmo médico pode ocupar mais de um posto de trabalho; pode, por exemplo, ocupar simultaneamente um posto público e outro privado.

O SUS enfrenta diversos obstáculos para contratar médicos e outros profissionais de saúde. Além de muitos profissionais não desejarem se deslocar para localidades distantes dos grandes centros e com estrutura muitas vezes precária, os salários dos servidores públicos municipais estão limitados pelo subsídio do prefeito, que não é atrativo para profissionais de nível superior, principalmente aqueles de maior especialização. Muitos concursos públicos realizados terminam desertos ou há uma alta rotatividade porque os servidores selecionados em pouco tempo procuram outras oportunidades. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) também impõe limites para gastos com pessoal, o que dificulta a ampliação dos quadros das secretarias de saúde, sendo que as despesas com pessoal na área de saúde consomem por volta de 80% do montante de seus recursos.

Diante desse quadro, os governantes têm adotado medidas alternativas para a contratação de profissionais de saúde, em muitos casos sem suporte legal que as autorizem. São celebrados contratos de gestão com Organizações Sociais para a gestão de hospitais, termos de parceria com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) para contratação de médicos, contratos administrativos com empresas, clínicas e cooperativas médicas para realização de plantões e sobreavisos, credenciamento de pessoas físicas e jurídicas para realização de consultas em postos de saúde, entre outros.

Com o objetivo de avaliar a regularidade destes ajustes celebrados pelos entes governamentais para contratação de profissionais de saúde, foi instaurada uma Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC, TC 017.783/2014-3), coordenada pela Secretaria de Controle Externo no Estado do Paraná, com a realização de auditorias neste estado e também nos da Bahia, Maranhão, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Santa Catarina.

No Estado da Bahia, cumpre destacar que a auditoria já estava programada no âmbito da Rede de Controle e foi realizada com a participação do Tribunal de Contas do Estado da Bahia e do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, conforme acordos de cooperação (TC 009.869/2010-7 e TC 013.054/2013-9).

A primeira etapa da FOC consistiu na realização de uma produção de conhecimento pelas Secex participantes, que levantaram ajustes realizados pelos entes do seu estado e teve como objetivo traçar um panorama da contratação de profissionais de saúde, apontando para possíveis objetos de fiscalização.

No estado da Bahia, a partir da relação de entidades credenciadas pelo Ministério da Justiça como Oscip e de dados obtido junto ao Sistema Integrado de Gestão e Auditoria do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia (Siga/TCM-BA), verificou-se que os municípios, no período de 2010 a 2013, realizaram pagamentos a Oscips no valor total de 599.555.682,43, considerando-se todas as fontes de recursos. Para o mesmo período, se consideramos somente os recursos das fontes 15% de vinculação de impostos, SUS e convênios para saúde, que são os recursos geralmente utilizados para pagamento vinculados aos gastos com a função saúde, este valor chega a R$ 282.448.831,64. Constatou-se que 85 municípios baianos, de um total de 417, no período de 2010 a 2013, realizaram pagamento para Oscips, com recursos das fontes 15% de vinculação de impostos, SUS e convênios.

Foi constatado, também a partir de dados do Sig/TCM-BA, pagamentos à Cooperativas, com destaque para a Coofesaúde Cooperativa de Trabalho, que, no período de 2010 a julho/2014, estivera presente em 49 municípios baianos e recebera mais de R$ 325milhões, considerando as fontes de pagamentos vinculação de impostos à saúde e SUS. Considerando só a fonte SUS, este valor atinge mais de R$ 196milhões.

1.3 Objetivos e questões de auditoria

O objetivo da presente auditoria foi avaliar a regularidade dos ajustes firmados pelos governos municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde.

Foram formuladas oito questões de auditoria, que abordam desde a fase de planejamento de uma possível publicização e/ou terceirização de serviços da saúde, passando pela fase de contração, execução, fiscalização e prestação de contas: Q.1. - a terceirização da contratação de profissionais de saúde foi precedida de planejamento adequado e dos procedimentos exigidos em lei? Q.2. - a seleção da entidade responsável pela prestação do serviço foi regular quanto às disposições legais? Q.3. - houve análise do governo municipal quanto à capacidade operacional da entidade para prestar o serviço e a entidade conseguiu comprovar que detinha os requisitos necessários e exigidos por lei? Q.4. - a contratação da entidade foi formalizada por instrumento jurídico competente? Q.5. - o ajuste foi executado nos prazos, etapas, quantidades e requisitos nele definidos? Q.6. - a entidade utilizou os recursos recebidos na execução dos serviços de acordo com o estabelecido no ajuste e nos normativos legais? Q.7. - houve aplicação de recursos do ajuste em atividades da própria entidade? Q.8. - o município realiza os controles necessários para avaliar a execução dos serviços?

1.4 Metodologia utilizada e limitações inerentes à auditoria

Para a seleção dos ajustes fiscalizados, foram verificados, a partir do Siga/TCM-BA e dos cadastros de Oscip do Ministério da Justiça, os pagamentos realizados a essas entidades com recursos oriundos do SUS. Também, a partir do Siga/TCM-BA, foram verificados pagamentos realizados por municípios a Cooperativas, com recursos oriundos do SUS. A seleção da cooperativa também levou em consideração informações fornecidas pelo Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE-BA), referente a pagamentos realizados pelo Estado a cooperativas que prestam serviços à Secretaria Estadual de Saúde. Foram selecionados aqueles ajustes que tiveram um maior volume de recursos oriundos da fonte SUS. Vide na tabela 1, os ajustes selecionados.

TABELA 1 - AJUSTES FISCALIZADOS

CONTRATANTE CONTRATADO Nº DO AJUSTE OBJETO VALOR ANUAL-R$ VIGÊNCIA PEÇA

Município de Jeremoabo Coofesaúde Cooperativa de Trabalho 515/2011 Prestação de serviços médicos em diversas especialidades. 7.396.666,18 27/5/2011 a

31/12/2014 61, p.9

Município de Candeias Instituto Médico Cardiológico da (IMCBA) 224/2013 Operacionalização da gestão e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mario dos Santos. 15.330.000,00 01/5/2013 a 31/3/2014 56, p.1

Município de Candeias Instituto Médico Cardiológico d a Bahia (IMCBA) 073/2013 Operacionalização da gestão e execução das ações e serviços de saúde na Unidade de Pronto Atendimento (UPA). 4.452.000,00 1/2/2013 a 1/2/2015 58, p.1

Município de Candeias Centro Médico Aracaju (CMA) 051/2014 Operacionalização da gestão e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Marcio dos Santos. 22.200.000,00 1/4/2014 a 31/3/2015 59, p.1

Município de Barra do Choça Centro Comunitário de Barra do Choça 023/2011 Operacionalização do programa de descentralização administrativa do Município, por meio da elaboração e execução do Plano de Trabalho de Assistência à Saúde das Pessoa por intermédio de ações de promoção, proteção e recuperação, com a realização integrada das atividades educativas e ações assistenciais. 1.560.000,00 1/7/2011 a 31/12/2016 55, p.5

Município de Ibirapitanga Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil (Ipasb) 006/2013 Operacionalizar o "Programa Povo Com Mais Saúde", em apoio a Secretária de Saúde do Município de Ibirapitanga. 1.650.000,00 4/11/2013 a 31/12/2014 54, p. 18 e peça 89

Estado da Bahia Coofesaúde Cooperativa de Trabalho 125/2014 Serviços médicos hospitalares aos usuários do SUS em hospitais públicos de urgência/emergência e retaguarda, administrados diretamente pela Secretaria de Saúde do Estado da Bahia (Sesab). 16.305.811,20 18/6/2014 a 18/6/2015 64, p.5

Notas: o valor anual corresponde ao valor inicial do contrato; o valor do Termo de Parceria 023/2011, firmado com o Centro Comunitário Barrado do Choça e o do 006/2013, firmado com o Ipasb, referem-se a 6 meses.

Foram utilizadas as técnicas de análise documental, entrevistas, inspeções in loco e circularização.

Os trabalhos foram realizados de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União e com os Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU. As condições específicas que limitaram a aplicação na íntegra das normas e dos padrões do TCU estão descritas a seguir (NAT 131): (a) indisponibilidade e atraso de documentos nos Municípios de Candeias e Ibirapitanga (b) ausência de obtenção de comentários dos gestores, em função do prazo necessário à consolidação dos trabalhos (NAT 114).

1.5 Volumes de recursos fiscalizados

R$ 62.686.582,17, nos exercícios de 2013 a agosto/setembro 2014, assim distribuídos, conforme relações de pagamentos assentes nas peças 67 a 76:

TABELA 2 - VOLUME DE RECURSOS FISCALIZADOS

MUNICÍPIO/ESTADO CONTRATADA VALOR-R$

Candeias Instituto Médico Cardiológico da Bahia (IMCBA) 25.967.094,56

Candeias Centro Médico Aracajú 7.350.127,54

Jeremoabo Coofesaúde Cooperativa de Trabalho 9.086.993,37

Ibirapitanga Instituto de Projetos e Apoio Sociais no Brasil (Ipasb) 2.777.075,16

Barra do Choça Centro Comunitário Barra do Choça 2.973.784,55

Estado da Bahia Coofesaúde Cooperativa de Trabalho 14.531.506,99

TOTAL 62.686.582,17

Notas: nos valores pagos pelos Municípios de Barra do Choça e Ibirapitanga só estão computados recursos federais; nos pagos pelos Municípios de Candeias e Jeremoabo, recursos federais e municipais; e nos pagos pelos Estados da Bahia, recursos federais e estaduais.

1.6 Benefícios estimados da fiscalização

Estima-se como benefícios decorrentes da presente auditoria a restituição de valores referente a pagamentos indevidos de diárias, em mais de um milhão de reais, taxa de administração e serviços pagos, mas não comprovados; aperfeiçoamento da gestão municipal no que tange ao processo de publicização e a correta utilização do contrato de gestão e do termo de parceria; e orientação normativa aos órgãos de controle interno.

1.7 Processos conexos

Processos relacionados com esta FOC: TC 020.514/2014-0 RS, TC 024.434/2014-0 SC, TC 017.783/2014-3 PR (consolidador), TC 023.874/2014-7 MA, TC 024.432/2014-8 PR, TC 015.514/2014-0 RJ.

TC 025.860/2013-5: representação referente à dispensa de licitação pelo Município de Candeias para contratação do Instituto Médico Cardiológico da Bahia.

2 ACHADOS DE AUDITORIA

2.1 Inexistência de estudos que demonstrem as vantagens de terceirização / publicização em relação à contratação direta

2.1.1 Situação encontrada

[Municípios de Jeremoabo e Candeias]

O Município de Jeremoabo firmou o contrato nº 515/2011 com a Coofsaúde Cooperativa de Trabalho (CPJ 07.747.357/0001-68), selecionada mediante o Pregão Presencial nº 026/2011, com o objetivo de prestação de serviços de saúde em diversas especialidades médicas.

O Município de Candeias, por sua vez, firmou os contratos de gestão nºs 224/2013 e 073/2013 com o Instituto Médico Cardiológico da Bahia (IMCBA), para, respectivamente, gestão de operacionalização e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mário dos Santos e para gestão e administração de Unidade de Pronto Atendimento (UPA). Firmou também, no ano de 2014, após o fim da vigência do contrato nº 224/2013, novo contrato gestão, o de nº 51/2014, com o Centro Médico Aracajú Ltda.

Acontece que, em nenhum desses contratos, a celebração foi precedida de um estudo que demonstrasse quais as vantagens da terceirização e/ou publicização dos serviços de saúde em relação a uma contratação direta.

Nos Municípios de Jeremoabo e Candeias, além de ter sido apontado como uma solução ao processo de municipalização de hospitais que antes eram geridos pelo Estado da Bahia, foi indicado como principal motivo para a celebração desses contratos o limite do teto remuneratório, o que seria um impedimento para remuneração dos médicos, e os limites de gasto com pessoal impostos pela LRF.

No Município de Jeremoabo, a justificativa para contratação foi, também, o fato de o município "não dispor dos mecanismos necessários para compor equipes de profissionais da área da saúde (médicos, enfermeiros, odontólogos, nutricionistas, farmacêuticos, assistente social, psicólogos, fisioterapeuta, entre outros) necessários para atender às necessidades dos serviços de saúde." (peça 51, p.2)

Para a celebração do contrato de gestão nº 224/2013 com o IMCBA, o Secretário de Saúde do Município de Candeias relata que "a Administração não teria capacidade para suportar uma transição de administração, deixando o hospital de ser administrado por terceiros para integrar a Administração sua operacionalização e gerenciamento" e apenas aduz genericamente que "já se demonstra altamente eficiente a Administração de Instalações de Saúde por Organizações Sociais", indicando em seguida o memorial descritivo das atividades a serem desempenhadas, mas que não vem acompanhando de estudo objetivo comparativo dos custos da gestão por terceiros ou diretamente pela Administração (peça 45, p. 4).

Para a celebração do contrato de gestão 073/2013, o Secretário de Saúde de Candeias aduz genericamente a uma melhor "administração dos recursos financeiros e de índices de gastos com pessoal", mas, também, sem demonstrar objetivamente as vantagens (peça 47, p. 4).

Como justificativa para celebração do contrato 51/2014, o Secretário de Saúde do Município de Candeias, alega o fim do contrato que estava vigente, o direito constitucional à saúde e o fato de estar seguindo "o que se tem de mais moderno na Administração Pública" (peça 49, p. 5).

Esta Corte de Contas já teve oportunidade de se pronunciar sobre a celebração de contrato de gestão, deixando assente no Acórdão 3.239/2013-Plenário, que:

Do processo de transferência do gerenciamento dos serviços de saúde para organizações sociais deve constar estudo detalhado que contemple a fundamentação da conclusão de que a transferência do gerenciamento para organizações sociais mostra-se a melhor opção, avaliação precisa dos custos do serviço e dos ganhos de eficiência esperados, bem assim planilha detalhada com a estimativa de custos a serem incorridos na execução dos contratos de gestão.

[Município de Ibirapitanga]

Em Ibirapitanga foi celebrado com o Instituto de Projetos e Apoio Sociais no Brasil (Ipasb) o Temo de Parceria nº 006/2013, assinado em 4/11/2013, com vigência, incluindo prorrogações até 31/12/2014, no valor total de 2.145.154,73, incluindo aditamentos.

Contudo, da mesma forma como ocorrera nos municípios anteriores, não foram realizados estudos prévios demonstrando que a terceirização é a opção mais vantajosa em relação à contratação direta.

Há apenas um parecer da assessoria jurídica do município, datado de 28/08/2014, que discorre sobre a legislação das Oscips e opina favoravelmente à celebração de termos de parcerias com dispensa de licitação, porém sem fazer um paralelo com a contratação de profissionais diretamente pela prefeitura, por meio de concurso público.

O ato normativo nº 002/2013, assinado em 24/01/2013 pelo gestor municipal, o qual determinou à Comissão Permanente de Licitação a realização de procedimento administrativo visando a Dispensa de licitação, justifica a celebração de parcerias com Oscips motivada pela carência de pessoal suficiente ou devidamente qualificado para suprir as necessidades inadiáveis e imprescindíveis das diversas Secretarias Municipais.

[Município de Barra do Choça]

Em Barra do Choça fora firmado o Termo de Parceria nº 023/2011 com o Centro Comunitário Barra do Choça, para prestação de serviços na Atenção Básica de Saúde. Apesar de existir um parecer da assessoria jurídica do município, de 27/04/11, que discorre sobre a legislação das Oscips e opina favoravelmente à celebração de termos de parcerias com dispensa de licitação, não há nele nenhum paralelo de seus benefícios em relação à contratação direta.

2.1.2 Objetos nos quais foi encontrado

[Município de Jeremoabo] Contrato nº 515/2011. [Município de Candeias] Contratos de Gestão nºs 224/2013, 073/2013 e 224/2013. [Município de Ibirapitanga] Temo de Parceria nº 006/2013. [Município de Barra do Choça] Termos de Parceria nº 023/2011.

2.1.3 Critério de Auditoria



ACÓRDÃO 3.239/2013-TCU-Plenário.

2.1.4 Evidência

[Município de Jeremoabo] Entrevista, peça, 66, p. 1 e 3; Termo de Referência, peça 51, p.2. [Município de Candeias] Transferência do Hospital do Estado para o Município, peça 77; motivação do Secretário de Saúde, peça 45, p. 4 e peça 49, p. 5. [Município de Ibirapitanga] Dispensa de licitação nº 0023/2013; Parecer da assessoria jurídica e Ato Normativo nº 002/2013 (peça 54). [Município de Barra do Choça] Dispensa de Licitação nº 056/2011 / Concurso de projetos nº 002/2011, peça 55.

2.1.5 Causa

Provável: Limites da Lei de Responsabilidade Fiscal com gasto de pessoal e o limite do teto remuneratório como parâmetro para pagamento da remuneração do médico, que pode levar ao gestor a pensar que a única saída possível e a terceirização dos serviços, o que acobertaria a necessidade de maiores estudos.

2.1.6 Efeitos reais e potenciais

Potenciais: elevação dos custos da prestação de serviços em saúde, em virtude da ausência de um efetivo estudo que demonstre com memórias de cálculos consistentes sobre qual seria a melhor opção para o município.

2.1.7 Conclusão da equipe

As contratações analisadas não procuram demonstrar quais as vantagens se fazer uma terceirização / publicização dos serviços de saúde sobre uma contratação direta pelo próprio ente municipal. A fuga ao teto remuneratório, bem como aos limites da LRF parecem se os princípios motivos para a não se realizar concurso público e contratar profissionais médicos para os quadros efetivos do Município.

2.1.8 Proposta de encaminhamento

Com relação aos Municípios de Jeremoabo, Candeias, Ibirapitanga e Barra do Choça, dar ciência de que: nos processos de transferência do gerenciamento de serviços de saúde para organizações sociais ou a celebração de termos de parceria com Oscip deve ser antecedida de estudo detalhado que contemple a fundamentação da conclusão de que a transferência do gerenciamento para organizações sociais mostra-se a melhor opção [Acórdão 3.239/2013 - Plenário].

2.2 Ausência de consulta prévia ao Conselho Municipal de Saúde sobre o processo de terceirização / publicização dos serviços de saúde

2.2.1 Situação encontrada

O Município de Jeremoabo firmou o contrato nº 515/2011 com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde, selecionada mediante o Pregão Presencial nº 026/2011, com o objetivo de prestação de serviços de saúde em diversas especialidades médicas.

O Município de Candeias, por sua vez, firmou os contratos de gestão nºs 224/2013 e 073/2013 com o IMCBA, para, respectivamente, gestão de operacionalização e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mário dos Santos, e para gestão e administração de UPA. Firmou também, no ano de 2014, após o fim da vigência do contrato nº 224/2013, novo contrato gestão, o de nº 51/2014, com o Centro Médico Aracajú Ltda.

Acontece que não há registro de que essas contratações tenham sido efetivamente debatidas pelo Conselho Municipal de Saúde (CMS). No Município de Jeremoabo não há Resolução do CMS sobre o assunto e nas atas de reuniões do Conselho, não há registro de que o assunto tenha sido efetivamente debatido. Ademais, resta comprometida a autonomia do Conselho Municipal de Jeremoabo, uma vez que o Município adota a prática de ter como presidente do CMS o Secretário Municipal de Saúde e o Conselho Municipal de Saúde funciona nas dependências da Secretaria Municipal de Saúde, conforme se vê nos registros em ata.

No município de Candeias, conquanto se tenha resolução do CMS aprovando o Plano Municipal de Saúde e a Programação Municipal de Saúde, não se depreende desses documentos que tenha havido um debate sobre, pelo menos, a forma de gestão do hospital. O contrato com o Centro Médico Aracajú Ltda. foi firmado em 2014 e nem Plano nem a Programação Municipal fazem referência à continuidade de gestão do hospital mediante contrato de gestão. Ademais, a Resolução do Conselho aprovando o Plano e a Programação é de 10/7/2014 é os contratos foram firmados anteriormente a esta data (vide tabela 1).

Nos termos do art. 1º, §2º, da Lei nº 8.142/1990, os Conselhos de Saúde devem participar das decisões relativas à terceirização / publicização dos serviços de saúde. Este assunto já foi recentemente debatido por esta Corte de Contas por ocasião da prolação do Acórdão 3239/2013 - Plenário.

Quanto à gestão da presidência do Conselho Municipal de Saúde pelo Secretário Municipal de Saúde, é importante destacar as diretrizes da Resolução nº 33/2003, do Conselho Nacional de Saúde (CNS), em especial o seu item VI, segundo a qual "a ocupação de cargos de confiança ou de chefia que interfiram na autonomia representativa do conselheiro, deve ser avaliada como possível impedimento da representação do segmento e, a juízo da entidade, pode ser indicativo de substituição do conselheiro.", neste sentido Acórdão 91/2008 - TCU - Plenário, ao recomendar a ente federado que "observe a orientação fixada nos incisos II e VI da terceira diretriz da Resolução nº 333/2003, do Conselho Nacional de Saúde (CNS/MS), relativamente à composição do Conselho Municipal de Saúde".

2.2.2 Objetos nos quais foi encontrado

[Município de Jeremoabo] Contrato nº 515/2011; [Município de Candeias] Contratos de Gestão nºs 224/2013, 073/2013 e 224/2013.

2.2.3 Critério de Auditoria

Art. 1º, §2º, da Lei 8.142/1990; Acórdão 3239/2013 - TCU - Plenário; Resolução FNS nº 33/2003, item VI; Acórdão 91/2008 - TCU - Plenário.

2.2.4 Evidência

[Município de Jeremoabo] Ata do CMS, peças 43 e 44. [Município de Candeias] Atas do CMS, peça 38, Plano e Programação de Saúde 2014 - 2017, peças 39-42.

2.2.5 Causa

Provável: baixa atuação do CMS; e, no Município de Jeremoabo, também, ocupação da presidência do CMS pelo Secretário Municipal de Saúde.

2.2.6 Efeitos reais e potenciais

Alijamento do CMS do processo de discussão sobre a forma de prestação de serviços da saúde e supressão das efetivas competências legais do CMS.

2.2.7 Conclusão

Não foram identificados registros de que esteja ocorrendo no CMS debates efetivos a respeitos do processo publicização / terceirização, onde ficassem demonstrados os valores envolvidos neste processo, os motivos e as alternativas que levaram à escolha. No Município de Jeremoabo, a autonomia do CMS resta comprometida, pela constante ocupação de sua presidência pelo Secretário Municipal de Saúde.

2.2.8 Proposta de encaminhamento

Dar ciência ao Município de Jeremoabo de que a opção de contratação de serviços de saúde, que culminou com a contratação da Coofsaúde, contrato 515/2011, não foi devidamente debatido junto ao Conselho Municipal de Saúde, em afronta aos art. 1º, §2º, da Lei 8.142/1990.

Dar ciência ao Município de Candeias que a opção de celebração de contratos de gestão nºs 224/2013, 073/2013 e 224/2013, não foi devidamente debatido junto ao Conselho Municipal de Saúde, em afronta aos art. 1º, §2º, da Lei 8.142/1990.

Recomendar ao Município de Jeremoabo que, observe a orientação fixada nos incisos II e VI da terceira diretriz da Resolução nº 333/2003, do Conselho Nacional de Saúde (CNS/MS), relativamente à composição do Conselho Municipal de Saúde.

2.3 Ausência de composição de preços unitários na planilha de custos referencial

2.3.1 Situação encontrada

[Município de Jeremoabo]

No Município de Jeremoabo, no procedimento licitatório nº 067/2010, pregão presencial nº 026/2011, do qual resultou o contrato nº 515/2011, firmado com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde, não consta planilha detalha dos custos do preço de referência da licitação.

Conforme se vê na peça 51, p. 5, na planilha orçamentária para elaboração da proposta de preços, apesar de deixar claro que se trata da contratação de disponibilização de mão de obra de profissionais da área de saúde, estipulado inclusive a quantidade de horas e de profissionais, não evidencia, contudo, como é composto o valor unitário bruto, não destacando quais são os encargos e/ou outros insumos que o compõe.

[Município de Candeias]

No Município de Candeias foi instaurado o processo de licitação nº 5690/2012, concorrência pública nº 002/2013 para contratação de entidade sem fins lucrativos, qualificada ou que se pretendesse qualificar-se como Organização Social, para celebrar contrato de gestão de operacionalização e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mario dos Santos. Esse certame deu origem ao Contrato de Gestão nº 224/2013, firmado com o IMCBA, no valor anual de R$ 15.330.000,00.

O valor estimado para a contração fora de R$ 17.500.000,00 (peça 45, p. 4). Acontece que não se depreende do processo licitatório como a administração chegou a esta estimativa, uma vez que não consta planilha detalhada dos custos dos serviços que seriam contratados.

A situação se agrava, pois, no ano de 2014, foi realizado novo certame licitatório para a gestão do citado hospital, conforme processo de licitação nº 0289/2014, concorrência nº 001/2014, dando origem ao contrato nº 051/2014, firmado com o Centro Médico Aracajú Ltda., no valor anual de R$ 22.200.000,00. Os serviços foram estimados pela administração em R$ 24.000.000,00, mas, também neste caso, não existe planilha detalhada dos custos unitários que demonstrem como a administração chegara a este valor (peça 49, p. 25).

Em apenas um ano, a estimativa de custo do hospital variou para maior 37,14%. E o valor do contrato variou para maior em 44,81%, sem que ficasse evidenciado o porquê desta variação.

Ainda no mesmo município foi deflagrado o processo licitatório nº 5715/2012, pregão presencial nº 002/2013, para celebração de contrato de gestão, com entidade sem fins lucrativos para gestão e administração de UPA, dando origem ao contrato nº 073/2013, também firmado com o IMCBA, pelo valor de anual de R$ 4.452.000,00, mas, também, não há nos autos do processo licitatório planilha detalhada dos custos unitários estimados para o certame.

Nos termos do art. 7º, II, da Lei 8.666/1993, é condição para contratação de serviços a existência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários. No que tangem aos contratos de gestão, esta Corte de Contas, em decisão recente, conforme Acórdão 3239/2013 - Plenário, deixou assente que no processo de transferência de gerenciamento de serviços de saúde para organizações sociais deve constar "... planilha detalhada com a estimativa de custos a serem incorridos na execução dos contratos de gestão."

[Município de Ibirapitanga]

Em Ibirapitanga, foi firmado o celebrado o Termo de Parceria nº 006/2013, no valor global de R$ 1.650.000,00, com o Ipasb para operacionalizar o "Programa Povo Com Mais Saúde", em apoio a secretária de saúde do município.

No entanto, não existe prestação de serviços por parte do Ipasb, mas tão somente a intermediação na contratação de mão de obra. O valor pactuado no Termo de Parceria foi apenas uma estimativa de custos fixada pela própria Oscip, conforme se vê na peça 92.

Ademais, não há um detalhamento dos custos a serem incorridos pela entidade, descrevendo número de profissionais, horas contratadas e valor pago por hora.

[Município de Barra do Choça]

Situação semelhante ocorre no Município de Barra do Choça, referente ao termo de parceria nº 023/2011, firmando com o Centro Comunitário Barra do Choça. O valor pactuado no Termo de Parceria foi também apenas uma estimativa de custos fixada pela própria Oscip no "Plano de Trabalho para Execução de Ações e Programas Especiais da Atenção Básica da Saúde no Município de Barra do Choça" (peça 93).

2.3.2 Objeto nos quais o achado foi encontrado

[Município de Jeremoabo] processo licitatório nº 067/2010; [Município de Candeias] processos licitatórios nºs. 5690/2012, 289/2014 e 5715/2012. [Município de Ibirapitanga] Termo de Parceria nº 006/2013. [Município de Barra do Choça] Termo de Parceria nº 23/2011.

2.3.3 Critério de auditoria

[Município de Jeremoabo] Art. 7º, II, Lei 8.666/1993. [Município de Candeias] art. 7º, II, Lei 8.666/1993 e Acórdão 3239/2013 - Plenário. [Município de Ibirapitanga e Barra do Choça] Art. 26 do Decreto 3.100/1999.

2.3.4 Evidência

[Município de Jeremoabo] planilha orçamentária para elaboração da proposta de preços, peça 51, p. 5. [Município de Candeias] motivação do Secretário de Saúde, peça 45, p.4; solicitação de reserva de dotação, peça 49, p. 25. [Município de Ibirapitanga] Proposta apresentada na licitação e o Termo de Parceria nº 06/2013 (peças 54 e 92). [Município de Barra do Choça] Proposta apresentada na licitação; Termo de Parceria 023/2011 (peça 93).

2.3.4 Causa

[Municípios de Jeremoabo e Candeias] Inobservância, por parte da equipe de apoio, dos requisitos para elaboração da planilha de custos referencial da licitação. [Municípios de Ibirapitanga e Barra do Choça] Negligências às regras do Decreto 3.100/1999.

2.3.5 Efeitos reais e potenciais

Criação de obstáculo à análise da possível vantagem da proposta e ao julgamento objetivo.

2.3.6 Responsável

Francisco Silva Conceição CPF 241.450.925-20, então Prefeito do Município de Candeias, pelo fato de autorizar a realização da licitação processo nº 0289/2014, concorrência nº 001/2014 (peça 49, p. 27), dando origem ao contrato nº 051/2014, firmado com o Centro Médico Aracajú Ltda., no valor anual de R$ 22.200.000,00, sem que estivesse presente planilha de custo unitário do objeto a ser contratado que evidenciasse o porquê de a estimativa dos serviços a serem contratados subirem de R$ 17.500.000,00 para R$ 24.000.000,00, em descompasso, portanto, com o art. 7º, II, Lei 8.666/1993.

Arrola-se o gestor de Candeias, tendo em vista a necessidade de sua audiência, conforme apontado abaixo.

2.3.7 Conclusão

Os contratos analisados foram celebrados sem que a administração tivesse planilhas detalhas dos custos unitários estimados para a contratação. Em Candeias a situação é agravada pelo fato de a estimativa do valor de gestão do Hospital Municipal variar, para mais, 37,14%, em apenas um ano. Um contrato que fora celebrado no ano anterior pelo valor anual de R$ 15.330.000,00, no ano seguinte, em nova licitação, alcançara o valor anual de R$ 22.200.000,00, variando, para maior, 44,81%. Quanto a este fato, ocorrido em Candeias, é necessário que se busque, em audiência, razões de justificativa do responsável.

2.3.8 Proposta de encaminhamento

Dar ciência ao Município de Jeremoabo de que no processo no procedimento licitatório nº 067/2010, pregão presencial nº 026/2011, do qual resultou o contrato nº 515/2011 firmado com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde, a planilha orçamentária utilizada como referencial de preço não apresenta a composição do valor bruto, em descompasso com o art. 7º, §2º, da Lei 8.666/1993.

Dar ciência ao Município de Ibirapitanga de que Termo de Parceria nº 006/2013 foi firmado com o Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil sem que estivesse presente planilha de composição unitária dos custos dos serviços, em desacordo, portanto, com art. 26 do Decreto 3.100/1999.

Dar ciência ao Município de Barra do Choça de que Termo de Parceria nº 023/2011 foi firmado com o Centro Comunitário Barra do Choça sem que estivesse presente planilha de composição unitária dos custos dos serviços, em desacordo, portanto, com art. 26 do Decreto 3.100/1999.

Audiência de Francisco Silva Conceição CPF 241.450.925-20 para que, no prazo de 15 dias, apresente razões de justificativa em virtude ter autorizado a realização do processo licitatório nº 0289/2014, concorrência nº 001/2014, dando origem ao contrato nº 051/2014, firmado com o Centro Médico Aracajú Ltda., sem que estivesse presente a planilha de custo unitários do serviços, nos termos do art. 7º, II, da Lei 8.666/1993, esclarecendo o motivo de a estimativa passar, em um ano, de R$17.500.000,00 (valor estimado no processo de licitação 5690/2012, concorrência pública nº 002/2013) para R$ 24.000.000,00.

2.4 Planilha de proposta de preços apresentada pela licitante em desconformidade com os requisitos do edital

2.4.1 Situação encontrada

Em Jeremoabo, a proposta apresentada pela licitante Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde, no procedimento licitatório nº 067/2010, pregão presencial nº 026/2011, do qual saiu vencedora, não guardou consonância com o edital.

No modelo de proposta de preço anexo ao edital consta: descrição dos profissionais de saúde a serem contratados, unidade, quantidade, valor unitário líquido, valor unitário bruto, valor total mensal líquido, valor total mensal bruto, e valor total líquido e bruto para 12 meses. Acontece que a proposta apresentada pela Coofsaúde não indica, em campos distintos, o valor unitário liquido e o valor unitário bruto. Apresenta somente o "valor unitário".

Na proposta de preços da Coofsaúde consta, por exemplo, no item 1, "Clínico Geral para atender no PSF - Programa de Saúde da Família na zona rural e sede do Município com carga horária de 40 horas semanais de acordo com a portaria 648/06 do Ministério da saúde", o "valor unitário" de R$ 14.084,51, enquanto que no modelo de proposta anexo ao edital consta o "valor unitário líquido" de R$ 8.000,00 e o "valor unitário bruto" de 15.040,00 .

Nos termos do item 17.1, a, do edital, consta que "a proposta deve, conforme as especificações deste edital, precisar os serviços a serem executados e conter orçamento detalhado, com expressa indicação da remuneração global". A proposta de preços da Coofsaúde não apresenta orçamento detalhado. Este detalhamento do que seria composto o preço final da contratada é de suma relevância, pois, por se tratar de Cooperativa, tem incidência diferenciada de encargos sobre seus trabalhos. Ademais, nos termos do art. 48, I, da Lei 8.666/1993, devem ser desclassificadas as propostas que não atendam ao edital.

2.4.2 Objetos nos quais foi encontrado

[Município de Jeremoabo] Contrato nº 515/2011.

2.4.3 Critério de Auditoria

Item 17 do Edital do pregão presencial nº 026/2011; Lei 10.520/2002, art. 3º, I, c/c art. 4º, III; Lei 8.666/1993, art. 3º c/c art. 45 (vinculação ao instrumento convocatório); Lei 8.666/1993, art. 48, I, (desclassificação de propostas que não atendam ao edital).

2.4.4 Evidência

Edital do pregão presencial nº 026/2011, peça 52, p. 20; Proposta de preços da Coofsaúde, peça 53, p. 2.

2.4.5 Causa

Inobservância, por parte do pregoeiro, dos critérios de aceitabilidade da proposta.

2.4.6 Efeitos reais e potenciais

Possibilidade de pagamento por serviços não restados.

2.4.7 Responsável

Thaís Gonçalves Brito, pregoeira, (peça 61, p. 1), por aceitar a proposta da Coofsaúde, em desconformidade com a planilha de proposta de preços anexa ao edital.

2.4.8 Conclusão da equipe

Contratação de Cooperativa para prestação de serviços médicos, sem que a proposta apresentada guardasse consonância com o edital, e possibilitasse a verificação de sua composição de custo, o que inviabiliza a aferição da vantajosidade da proposta. Essa situação pode levar, também à dúvida quanto a efetivo valor devido na fase de liquidação da despesa e ao pagamento por valores que não deviam fazer parte da composição dos custos da contratada, a exemplo do pagamento de diárias indevidas.

2.4.9 Proposta de encaminhamento

Audiência de Thaís Gonçalves Brito, em virtude de, na condição de pregoeira do pregão presencial nº 026/2011, aceitar a proposta da Coofsaúde sem que ela guardasse conformidade com modelo de proposta anexa ao edital, portanto em desacordo com Item 17 do Edital do pregão presencial nº 026/2011; Lei 10.520/2002, art. 3º, I, c/c art. 4º, III; Lei 8.666/1993, art. 3º c/c art. 45 (vinculação ao instrumento convocatório); Lei 8.666/1993, art. 48, I, (desclassificação de propostas que não atendam ao edital).

2.5 Ausência de designação formal de fiscal de contratos e / ou fragilidade na fiscalização das avenças

2.5.1 Situação encontrada

[Município de Jeremoabo]

Em Jeremoabo foi firmado o contrato de nº 515/2011 com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde para prestação de serviços de saúde em diversas especialidades médicas, por um período de 12 meses, sendo prorrogado, conforme termos aditivos assentes na peça 62, estando vigente até a presente data.

Acontece que, não obstante ser um contrato de duração continuada, não foi designado nenhum fiscal de contrato para o seu acompanhamento, que tem sido realizado, de forma assistemática, pelo próprio Secretário Municipal de Saúde, sem produção de relatórios e sem rotinas formalizadas de fiscalização.

[Município de Candeias]

Em Candeias, também não há designação formal para fiscalização dos contratos de gestão nºs 224/2013 e 073/2013 firmados com o Instituto Médico Cardiológico da Bahia (IMCBA), para, respectivamente, gestão de operacionalização e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mário dos Santos, e gestão e administração de Unidade de Pronto Atendimento (UPA), nem para o contrato gestão nº 51/2014, firmado com o Centro Médico Aracajú Ltda.

Esses contratos de gestão firmados com o Município de Candeias trazem cláusulas expressas determinando que:

Cláusula nona - do acompanhamento e da avaliação de resultados. Órgão competente da Secretaria Municipal de Saúde responsável pelo acompanhamento e fiscalização do Contrato de Gestão exercerá a supervisão fiscalização e avaliação e emitirá relatório técnico sobre os resultados alcançados pela contratada quanto às metas pactuadas, quanto à economicidade do desenvolvimento das respectivas atividades e quanto ao cumprimento da gestão da Organização Social de Saúde e à otimização do padrão na execução dos serviços e no atendimento ao cidadão.

Parágrafo único - O órgão referido no "caput" encaminhará o relatório técnico ao Secretário de Saúde e ao órgão deliberativo da Entidade, até o último dia do mês subsequente ao encerramento de cada trimestre do exercício financeiro, conforme art. 25 da Lei Estadual 8.647/03 e art. 34 do decreto 8.890/04.

A Cláusula citada acima consta no contrato de Gestão nº224/2013. Cláusula idêntica consta no Contrato de Gestão nº 073/2013 (cláusula décima primeira) e no de nº 51/2014 (cláusula nona).

Nos ofícios de requisição 5-526/2014, reiterado pelo ofício de requisição 10-526/2014 foram solicitados os referidos relatórios técnicos, mas a documentação não foi apresentada, conforme se verifica no ofício de atendimento parcial nº 385/2014.

[Município de Ibirapitanga]

Em Ibirapitanga foi celebrado com o Ipasb o Temo de Parceria nº 006/2013, assinado em 4/11/2013, com vigência, incluindo prorrogações até 31/7/2014, no valor total de 2.145.154,73, incluindo aditamentos. Apesar de ter havido a designação formal de um representante da administração para acompanhamento da execução e fiscalização do contrato, segundo declaração do próprio funcionário, na prática, isso não ocorre. Ele alegou que supunha não precisarem de acompanhamento os Termos de Parceria celebrados com Oscips. Deste modo, não há registros ou qualquer espécie de controle auxiliar quanto às ocorrências relacionadas à execução do Termo de Parceria.

[Município de Barra do Choça]

Em Barra do Choça, fora firmado o Termo de Parceria nº 023/2011 com o Centro Comunitário Barra do Choça, para prestação de serviços na Atenção Básica de Saúde. Acontece que não houve a designação formal de um representante da administração para acompanhamento da execução e fiscalização do contrato. Não há registros ou qualquer espécie de controle auxiliar quanto às ocorrências relacionadas à execução do Termo de Parceria nº 023/2011.

2.5.2 Objetos nos quais foi encontrado

[Município de Jeremoabo] Contrato de nº 515/2011. [Município de Candeias] Contratos de gestão nºs 224/2013, 073/2013 e 51/2014. [Município de Ibirapitanga] Temo de Parceria nº 006/2013. [Município de Barra do Choça] Termo de Parceria nº 023/2011.

2.5.3 Critério de Auditoria

Art. 67 da Lei 8.666/1993; art. 25 da Lei Estadual 8.647/03 c/c art. 34 do Decreto Estadual 8.890/2004; cláusula nona do contrato de gestão nº 224/2013, cláusula décima primeira do contrato de gestão nº 073/2013, cláusula nona do contrato de gestão nº 51/2014; art. 11, da lei 9.790/1999.

2.5.4 Evidência

[Município de Jeremoabo] Ofício do Secretário Municipal de Saúde, peça 79; entrevistas, peça, 66, p.2. [Município de Candeias] ofícios de requisição da informação, peças 32 e 33; resposta parcial do Município, peça 36; e entrevista, peça 65, p. 1. [Município de Ibirapitanga] Ofício de requisição, peça 3; ato de nomeação do fiscal de contratos, Portaria nº 020/2013, peça 54, p. 1.

2.5.5 Causa

[Município de Jeremoabo] ausência de designação formal de fiscal de contratos; [Município de Candeias] ausência de designação de órgão de acompanhamento e fiscalização do contrato de gestão; e, em ambos os municípios, ausência de cobrança formal das referidas fiscalizações. [Municípios de Ibirapitanga e Barra do Choça] ausência de observância a respeito dos critérios específicos de acompanhamento de termo de parceria, conforme determinado na Lei 9.790/1999.

2.5.6 Efeitos reais e potenciais

Pagamento de serviços não prestados; não adoção de medidas para regularização de eventuais falhas na execução da avença.

2.5.7 Conclusão da equipe

Nos termos do art. 67, §1º, da Lei 8.666/1993, o fiscal de contratos é de suma relevância na fase de liquidação da despesa, pois deve anotar em registro próprio as inconsistências que ocorrem durante a execução do contrato. A situação é mais agravada nos casos de fiscalização de contratos de gestão e termos de parcerias que tem legislação própria e rotinas específicas para verificação do cumprimento das metas e respectivos custos incorridos pelo contratado e pelo parceiro privado. Deixar de nomear o fiscal de contrato ou adotar as determinações legais para o acompanhamento do contrato de gestão e/ou termo de parceria consiste em gestão temerária por parte do gestor municipal. Neste sentido é necessário com a finalidade de que o município efetivamente instituísse mecanismos efetivos de controle, seria necessária que lhe fosse determinado que apresentasse um plano de ação que contemplasse a fiscalização das avenças ora abordadas.

Essa determinação encontraria melhor amparo no âmbito do TCM-BA, que tem a missão de acompanhar mais de perto a gestão municipal.

2.5.8 Proposta de encaminhamento

Dar ciência ao Município de Jeremoabo de que, na gestão do Contrato de nº 515/2011, firmado com a Coofsaúde Cooperativa de Trabalho, foi verificado que não existe fiscal de contratos designado formalmente e que mantenha registro próprio de todas as ocorrências, nos moldes do que determina o art. 67, caput e §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993.

Dar ciência ao Município de Candeias de que, no acompanhamento dos Contratos de Gestão nº 224/2013, 073/2013 e 51/2014, não foi identificada a atuação efetiva de órgão competente da Secretaria Municipal de Saúde responsável pelo acompanhamento e fiscalização dos Contratos de Gestão, conforme determina art. 25 da Lei Estadual 8.647/03 c/c art. 34 do Decreto Estadual 8.890/2004; cláusula nona do contrato de gestão nº 224/2013, cláusula décima primeira do contrato de gestão nº 073/2013, cláusula nona do contrato de gestão nº 51/2014.

Dar ciência ao Município de Ibirapitanga que a execução do Temo de Parceria nº 006/2013 não está sendo devidamente acompanhado, nos moldes do que determina o art. 11 e §§, da Lei 9.790/1999.

Dar ciência ao Município de Barra do Choça que a execução do Temo de Parceria nº 023/2011 não está sendo devidamente acompanhado, nos moldes do que determina o art. 11 e §§, da Lei 9.790/1999.

2.6 Ausência de comprovação dos efetivos custos incorridos na prestação de serviços

2.6.1 Situação encontrada

[Município de Jeremoabo]

Em Jeremoabo, foi celebrado o contrato de nº 515/2011 com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde para prestação de serviços de saúde em diversas especialidades médicas. O contrato foi firmado para um período de 12 meses, mas se encontra vigente até a presente data, sendo pago até o mês de agosto montante de R$ 9.086.993,37 (vide tabela 2). No entanto, os processos de pagamentos não permitem verificar quais foram os custos efetivamente incorridos na prestação dos serviços.

Somente a partir de abril/2014 é que os processos de pagamentos passaram a contar com uma planilha de medição, onde são destacados os pagamentos com alocação de mão de obra por programas (saúde da família, atenção básica, hospital municipal de Jeremoabo, ambulatório - média e alta complexidade), mas, apesar de descrever o tipo de profissional / serviço (médico, enfermeiro, odontólogo, plantonistas, serviços médicos clínicos), o processo de pagamento não traz a relação de profissionais que está sendo remunerado, nem o local e horário onde efetivamente prestaram serviços. Ademais, a planilha de medição não permite saber o que se cobra a título de insumos.

Analisando o processo de pagamento nº 1427, referente aos serviços prestados em abril/2014 (peça 80, p.5), verifica-se que foi pago, por serviços prestados no Programa Saúde da Família, o valor total de R$ 142.339,55, sendo R$ 85.403,73 a título de mão de obra e R$ 56.936,82 a título de insumos, mas não se sabe quais são os nomes dos profissionais que efetivamente prestaram os serviços nem o que se está cobrando a título de insumos.

[Município de Candeias]

O Município de Candeias firmou os contratos de gestão nºs. 224/2013 e 073/2013 com o IMCBA para, respectivamente, gestão de operacionalização e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mário dos Santos, e para gestão e administração de UPA.

Acontece que, analisando os processos de pagamentos, não se consegue comprovar quais foram os custos efetivamente incorridos. Na planilha de custo do hospital, referente ao mês de fevereiro/2014 (peça 81, p, 22), por exemplo, o que foi efetivamente pago como serviços de terceiros (R$ 49.3330,00)? Ou o que foi pago sob a rubrica "outros (administrativos)" (R$ 10.000,00), o que foi pago a título de manutenção?

Os salários dos funcionários do IMCBA estão especificados, conforme folha anexa ao processo de pagamento, mas, quanto ao valor pago aos médicos, isso é lançado sob a rubrica "outras formas de contratação" e, no caso de pagamento ao mês de fevereiro, por exemplo, foi lançado o valor global de R$ 456.033,46, que seria o pagamento com médicos, que não são contratados com empregados do IMCBA (peça 81, p.22). No processo de pagamento não consta a relação de médicos que prestaram os serviços nem os horários onde o fizeram. Não há nenhuma planilha indicativa de que houve conferência, de algum fiscal da Secretaria de Saúde, da presença efetiva dos médicos. Consta, por exemplo, na planilha denominada "plantões médicos de urgência" elaborada pelo IMCBA para o período de 1/2/2014 a 28/2/2014, o valor pago à especialidade anestesista, carga horária plantão de 24 horas, no valor de R$ 62.381,53, mas quais anestesistas e em que horário estiveram efetivamente no hospital? (peça 81, p. 21).

[Município de Ibirapitanga]

Em Ibirapitanga foi celebrado com o Ipasb o Temo de Parceria nº 006/2013, assinado em 4/11/2013, com vigência, incluindo prorrogações até 31/12/2014, no valor total de 2.145.154,73, já considerando aditamentos. Contudo, a planilha de composição de custos não detalha o que seriam os insumos. Deveria haver orçamento detalhado em planilhas expressando a composição de todos os custos unitários.

De acordo com a listagem de despesas pagas (peça 73), em 28/03/2014 foi pago R$ 116.378,36 ao Ipasb relativos à prestação de contas do termo de parceria nº 006/2013 (Saúde). Consoante a nota explicativa (peça 95, p.7) integrante da citada prestação, esse montante é referente ao somatório dos seguintes valores: R$ 70.752,83; R$ 9.091,44; R$ 5.676,60; R$ 4.908,95; R$ 2.832,05; R$ 2.505,86 e R$ 20.610,63.

No entanto, ao somarmos os pagamentos aos profissionais de saúde que deram origem a cada um dos referidos valores, constatamos uma diferença significativa em cada um deles, revelando que o valor repassado mensalmente à Oscip é superior aos pagamentos efetuados pela mesma ao pessoal contratado, conforme demonstrado a seguir:

TABELA 3 - DESPESAS NÃO COMPROVADAS NO MUNICÍPIO DE IBIRAPITANGA

VALOR REPASSADO-R$ PEÇA 95, P.: VR PAGO AOS PROFISSIONAIS-R$ PEÇA 95, P: DESPESAS NÃO COMPROVADAS-R$ VARIAÇÃO %

70.752,83 9 57.937,57 11-12 12.815,26 22,12%

9.091,44 15 7.282,94 17 1.808,50 24,83%

5.676,60 20 4.625,36 22 1.051,24 22,73%

4.908,95 25 4.030,80 27 878,15 21,79%

2.832,05 30 2.392,56 32 439,49 18,37%

2.505,86 35 2.049,42 37 456,44 22,27%

20.610,63 40 17.103,19 42 3.507,44 20,51%

116.378,36 TOTAL 95.421,84 TOTAL 20.956,52 TOTAL 21,96%

Notas: a variação percentual foi calcula sobre o valor pago aos profissionais (despesas não comprovas / valor pago aos profissionais)

Arguidos, os funcionários não souberam informar a natureza dos referidos dispêndios. Possivelmente esse valor seja referente a taxa de administração ou algo equivalente.

[Município de Barra do Choça]

O Município de Barra do Choça firmou, com o Centro Comunitário Barra do Choça os seguintes Termos de Parcerias: 023/2011- Atenção Básica de Saúde, valor R$ 1.560.000,00; 024/2011- vigilância à saúde, valor R$ 90.000,00; 025/2011 - serviços hospitalares e ambulatoriais especializados, valor R$ 510.000,00; 026/2011 - custeado com recursos próprios, serviços de apoio à gestão e assistência à saúde. Contudo, tais termos não detalham o que seriam os insumos.

2.6.2. Objetos nos quais foi encontrado

[Município de Jeremoabo] Contrato de nº 515/2011 firmado com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde. [Município de Candeias] Contratos de gestão nºs 224/2013 e 073/2013 firmados com o IMCBA. [Município de Ibirapitanga] Temo de Parceria nº 006/2013 firmado com o Ipasb. [Município de Barra do Choça] Termo de Parceria 023/2011, firmado com Centro Comunitário Barra do Choça.

2.6.3. Critério de Auditoria

[Município de Jeremoabo] Art. 63 da Lei 4.320/1964 e Cláusula nona do Contrato 515/2011. [Município de Candeias] Art. 63 da Lei 4.320/1964. [Município de Ibirapitanga] Art. 10 §2º, inciso IV da Lei 9790/99; art. 7º da Lei 8.666/93. [Barra do Choça] Art. 10 §2º, inciso IV da Lei 9790/99; art. 7º da Lei 8.666/93.

2.6.4. Evidência

[Município de Jeremoabo] Processo de pagamento, peça 80. [Município de Candeias] Processo de pagamento, peça 81. [Município de Ibirapitanga] Termo de parceria (peça 54, p.20); prestação de contas, peça 95. [Barra do Choça] Termo de parceria, peça 55, p. 6.

2.6.5. Causa

[Município de Candeias] A cláusula sétima, parágrafo sexto, do contrato 224/2013, apenas exige que "a contratada deverá anexar mensalmente aos relatórios encaminhados à Secretaria Municipal de Saúde de Candeias, os comprovantes de quitação de despesas efetuados no mês imediatamente anterior, com água, energia elétrica, telefone, recolhimento de encargos sociais (INSS, FGTS e PIS) e folha(s) de pessoal, incluindo terceirizados", sem, contudo, fazer nenhuma alusão à descrição de demais insumos, a exemplo de eventual locação de equipamento ou relatório detalhado do cumprimento do horário pelo corpo médico. (peça 56). Semelhante dispositivo consta no item 39, do inciso I, da Cláusula Quarta do contrato 73/2013 (peça 58, p. 9.).

E, para todos os municípios, é possível ainda apontar a ausência de um fiscal de contrato e a fragilidade do controle interno.

2.6.6. Efeitos reais e potenciais

Potenciais: pagamentos sem a devida prestação do serviço.

2.6.7. Conclusão da equipe

A documentação juntada aos processos de pagamentos não permitem afirmar se os serviços foram efetivamente prestados, o que traz prejuízo à liquidação da despesa, podendo levar ao pagamento de serviços não prestados.

No caso de Ibirapitanga, há evidências de pagamento de despesas não comprovadas, sendo necessário, neste caso, levantamento dos demais pagamentos e a citação dos responsáveis para que comprovem a correta destinação dos recursos.

2.6.8. Proposta de encaminhamento

Dar ciência ao Município de Jeremoabo nos processos de pagamentos 515/2011, a documentação a ele juntada não permite aferir a efetiva prestação dos serviços, uma vez que não conta ali a relação de profissionais médicos e demais profissionais de saúde, discriminando postos e horários em que prestaram os serviços, valor pago a cada um deles, discriminado, ainda, detalhadamente, os demais encargos e insumos que estão sendo pagos, nos termos do art. 63 da Lei 4.320/1964 e Cláusula nona do citado contrato.

Dar ciência ao Município de Candeias, que nos processos de referente aos Contratos de gestão nºs 224/2013 e 073/2013 a documentação a ele juntada não permite aferir a efetiva prestação dos serviços, uma vez que não conta ali a relação de profissionais médicos e demais profissionais de saúde, discriminando postos e horários em que prestaram os serviços, valor pago a cada um deles, discriminado, ainda, detalhadamente, os demais encargos e insumos que estão sendo pagos, nos termos do art. 63 da Lei 4.320/1964.

Dar ciência ao Município de Barra do Choça de que termos de parcerias 023, 024, 025 e 026/2011, firmados com o Centro Comunitário Barra do Choça não permitem uma efetiva liquidação das despesas, art. 63da Lei 4.320/1964, uma vez que não detalham o que se está cobrando a título de insumos.

Extrair cópia das peças 54, 72, 89, 92 e 95, autuar processo de tomada de contas especial para promover a apuração do valor referente a pagamento por despesas não comprovadas, referente a execução do termo de parceria nº 006/2013, firmado entre o município de Ibirapitanga e o Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil.

2.7 Celebração de contrato de gestão com entidade não qualificada como organização social

2.7.1 Situação encontrada

O Município de Candeias celebrou os contratos de gestão nº 224/2013, em 30/4/2013, e nº 073/2013, em 1/2/2013, com o Instituto Médico Cardiológico da Bahia (IMCBA), para, respectivamente, gestão de operacionalização e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mário dos Santos, e para gestão e administração de Unidade de Pronto Atendimento (UPA).

Esses contratos, conforme se verifica de seus preâmbulos são regidos, respectivamente, pela Lei Estadual nº 8.647/2003 e pela Lei Federal nº 9.637/1998. Ambas as leis exigem que, para a celebração de contrato de gestão, a entidade privada, sem fins lucrativos, deva ser qualificada como organização social.

Acontece que, quando da celebração dos citados contratos de gestão, o IMCBA ainda não era qualificado como organização social, o que só veio a ocorrer em 4/4/2014 conforme ato publicado Diário Oficial do Estado da Bahia (peça 78).

2.7.2 Objetos nos quais foi encontrado

Contratos de gestão nº 224/2013, em 30/4/2013, e nº 073/2013, em 1/2/2013.

2.7.3 Critério de Auditoria

Art. 5º da Lei Federal nº 9.637/1998 e art. 20 da Lei Estadual nº 8.647/2003.

2.7.4 Evidência

Contratos de gestão nº 224/2013 e 073/2013, peças 56 e 58; e Ato de qualificação do IMCBA como organização social, pelo Estado da Bahia, peça 78.

2.7.5 Causa

Negligência quanto às normas básicas de celebração de contrato de gestão com organização social.

2.7.6 Efeitos reais e potenciais

Potencial: falta de capacidade para execução do contrato, falta de afinidade com o objeto contrato.

2.7.7 Responsáveis

Francisco Silva Conceição, CPF 241.450.925-20, então prefeito municipal, e Manoel Eduardo Farias Andrade, CPF 117.600.285-68, então secretário municipal de saúde, por terem assinado os contratos de gestão. Arrolam-se somente os dois responsáveis, pois os editais de licitação dispunham que poderia participar da licitação as entidades qualificadas ou que a qualificar com organização social e a Lei Estadual nº 8.647/2003, em seu art. 10, que "não constitui condição indispensável para a participação no procedimento de seleção a prévia qualificação como organização social da entidade interessada".

2.7.8 Conclusão da equipe

Para ser qualificada como organização social, tanto a legislação federal quanto a estadual exigem uma série requisitos mínimos essências da entidade que se deseja qualificar, para que se der uma segurança quanto à lisura no trato com os recursos públicos. Sem esses requisitos mínimos há risco potencial de desvio de recursos e avaliação deficiente do cumprimento de metas.

2.7.9 Proposta de encaminhamento

Audiência Francisco Silva Conceição, CPF 241.450.925-20, então Prefeito Municipal, e Manoel Eduardo Farias Andrade, CPF 117.600.285-68, então Secretário Municipal de Saúde em virtude de assinarem os Contratos de gestão nº 224/2013, em 30/4/2013, e nº 073/2013, em 1/2/2013, com Instituto Médico Cardiológico da Bahia (IMCBA), sem que o mesmo estivesse qualificado como organização social, em desacordo, portanto, com o art. 5º da Lei Federal nº 9.637/1998 e art. 20 da Lei Estadual nº 8.647/2003.

2.8 Celebração de contrato de gestão com entidade privada com fins lucrativos

2.8.1 Situação encontrada

O Município de Candeias celebrou o contrato de gestão nº 051/2014 com o Centro Médico Aracajú Ltda., pessoa jurídica de direito privado, com fins lucrativos, para gestão do Hospital Municipal José Mário dos Santos. Segundo a cláusula primeira do referido contrato:

O presente CONTRATO DE GESTÃO tem por objetivo discriminar as atribuições, responsabilidades e obrigações das partes, na operacionalização da gestão e execução das ações e serviços de saúde a serem executadas pela CONTRATADA, no HOSPITAL MUNICIPAL JOSÉ MARIO DOS SANTOS, em regime de 24 horas/dias, que assegure assistência universal e gratuita a população, observado os princípios e legislações do SUS.

Acontece que, tanto a legislação federal, Lei nº 9.637/1998, quanto a legislação estadual, Lei Estadual nº 8.647/2003, definem o contrato de gestão com o instrumento passível de ser firmando como pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, que tenha sido qualificada com organização social.

2.8.2 Objetos nos quais foi encontrado

Contrato de gestão nº 051/2014.

2.8.3 Critério de Auditoria

Art. 1º c/c art. 5º da Lei Federal 9.637/1998 e art. 3º da Lei Estadual nº 8.647/2003.

2.8.4 Evidência

Contratado de Gestão nº 051/2014, peça 59; e Contrato Social do Centro Médico Aracaju Ltda. - EPP, peça, 50, p. 23.

2.8.5 Causa

Negligência quanto às normas básicas para celebração de contrato de gestão.

2.8.6 Responsáveis

Francisco Silva Conceição, CPF 241.450.925-20, então prefeito municipal, e Manoel Eduardo Farias Andrade, CPF 117.600.285-68, então secretário municipal de saúde, por terem assinado o contrato de gestão.

2.8.7 Efeitos reais e potenciais

Elevação dos custos dos serviços. A gestão do hospital havia sido contratada no ano anterior com uma entidade privada sem fins lucrativos, ao custo de R$ 15.300.000,00 anuais. O contrato firmado com a entidade privada com fins lucrativos, o foi no ao custo anual de R$ 22.200.000,00. Essa situação por vir a configura ato antieconômico.

2.8.8 Conclusão da equipe

O município celebrou contrato de gestão com empresa privada com fins lucrativos, o que destoa dos normativos legais que norteiam este instituto. Necessária audiência dos responsáveis.

2.8.9 Proposta de encaminhamento

Audiência de Francisco Silva Conceição, CPF 241.450.925-20, então prefeito municipal, e Manoel Eduardo Farias Andrade, CPF 117.600.285-68, então secretário municipal de saúde, por terem assinado o contrato de gestão nº 051/2014 com o Centro Médico Aracajú Ltda., em descompasso com art. 1º c/c art. 5º da Lei Federal 9.637/1998 e art. 3º da Lei Estadual nº 8.647/2003, por se tratar de pessoa jurídica de direito privado, com fins lucrativos.

2.9 Ausência de critério quanto à legislação a ser utilizada para a celebração de contrato de gestão

2.9.1 Situação encontrada

O Município de Candeias firmou os contratos de gestão nºs. 224/2013 e 073/2013 com o IMCBA para, respectivamente, gestão de operacionalização e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mário dos Santos, e para gestão e administração de UPA. Firmou também, no ano de 2014, após o fim da vigência do contrato nº 224/2013, novo contrato gestão, o de nº 51/2014, com o Centro Médico Aracajú Ltda.

No entanto, não se verifica uniformização de um critério quanto à contração e celebração desses ajustes. Para a celebração do contrato de gestão nº 223/2013, foi aberto o processo licitatório nº 5690/2012, na modalidade concorrência, no tipo técnica e preço, o certame foi regido pela Lei 8.666/1993 e o contrato de gestão foi firmado com base na Lei Estadual que trata das Organizações Sociais no Estado da Bahia, Lei nº 8.647/2003. O contrato 073/2013, por sua vez, foi precedido do processo licitatório nº 5715/2012, na modalidade pregão presencial, tipo menor preço, regido pela Lei 10.520/2002 e subsidiariamente pela Lei 8.666/1993 e "processado nos termos da Lei Estadual nº 8.647/2003" e o contrato firmado com base na Lei Federal nº 9.637/1998, que trata da contratação de organizações sociais pelo Governo Federal. Por fim, o contrato de gestão nº 51/2014, foi antecedido do processo licitatório nº 289/2014, modalidade concorrência, tipo menor preço, o certame foi regido pela Lei 8.666/1993 e contrato de gestão foi firmado com base na Lei 8.666/1993 que trata dos contratos administrativos típicos.

Em recente decisão desta Corte de Contas no Acórdão 3239/2013 - Plenário, ficou esclarecido que:

A escolha da organização social para celebração de contrato de gestão deve, sempre que possível, ser realizada a partir de chamamento público, devendo constar dos autos do processo administrativo correspondente as razões para sua não realização, se for esse o caso, e os critérios objetivos previamente estabelecidos utilizados na escolha de determinada entidade, a teor do disposto no art. 7º da Lei 9.637/1998 e no art. 3º combinado com o art. 116 da Lei 8.666/1993.

Ademais, quanto à celebração do contrato de gestão, há necessidade de que o Ente edite lei tratando do assunto, a exemplo da Lei Municipal do Rio de Janeiro nº 5.026/2009, que, em seu art. 15, autoriza o Município a celebrar contratos de gestão com OSs qualificadas por outros Entes Federados.

2.9.2 Objetos nos quais foi encontrado

Contratos de gestão nºs. 223/2013, 73/2013 e 51/2014.

2.9.3 Critério de Auditoria

Art. 1º c/c art. 5º da Lei Federal 9.637/1998, art. 3º da Lei Estadual nº 8.647/2003 e Acórdão 3239/2013 - Plenário.

2.9.4 Evidência

Processos Licitatórios nºs 5690/2012, 5715/2012, 289/2014 e contratos de gestão nºs 223/2013, 73/2013 e 51/2014, peças 46, 48, 50, 56, 58 e 59.

2.9.5 Causa

Falta de compreensão do que deve ser entendido como contrato de gestão. Fragilidade dos pareceres jurídicos.

2.9.6 Efeitos reais e potenciais

Gestão de contratos de objetos semelhante com normas de regências distintas leva à deficiência na fiscalização e imprecisão do que pode ser exigido dos contratados.

2.9.7 Conclusão da equipe

Constatou-se que o município não tem critério quanto às normas que devem reger os contratos de gestão, o que traz prejuízo para execução dos mesmos.

2.9.8 Proposta de encaminhamento

Dar ciência ao Município de Candeias que foi identificado ausência de critérios quanto à legislação a ser utilizada para celebração de contratos de gestão, pois, para a celebração do contrato de gestão nº 223/2013, foi aberto o processo licitatório nº 5690/2012, na modalidade concorrência, no tipo técnica e preço, o certame foi regido pela Lei 8.666/1993 e o contrato de gestão foi firmado com base na Lei Estadual que trata das Organizações Sociais no Estado da Bahia, Lei nº 8.647/2003. O contrato 073/2013, por sua vez, foi precedido do processo licitatório nº 5715/2012, na modalidade pregão presencial, tipo menor preço, regido pela Lei 10.520/2002 e subsidiariamente pela Lei 8.666/1993 e "processado nos termos da Lei Estadual nº 8.647/2003" e o contrato firmado com base na Lei Federal nº 9.637/1998, que trata da contratação de organizações sociais pelo Governo Federal. Por fim, o contrato de gestão nº 51/2014, foi antecedido do processo licitatório nº 289/2014, modalidade concorrência, tipo menor preço, o certame foi regido pela Lei 8.666/1993 e contrato de gestão foi firmado com base na Lei 8.666/1993 que trata dos contratos administrativos típicos.

Dar ciência ao Município de Candeias que, A escolha da organização social para celebração de contrato de gestão deve, sempre que possível, ser realizada a partir de chamamento público, devendo constar dos autos do processo administrativo correspondente as razões para sua não realização, se for esse o caso, e os critérios objetivos previamente estabelecidos utilizados na escolha de determinada entidade, a teor do disposto no art. 7º da Lei 9.637/1998 e no art. 3º combinado com o art. 116 da Lei 8.666/1993 (Acórdão 3239/2013 - TCU - Plenário).

2.10. Cobrança de taxa de administração

2.10.1. Situação encontrada

[Município de Candeias]

O Município de Candeias celebrou o contrato de gestão nº 224/2013, em 30/4/2013, com o IMCBA, para gestão de operacionalização e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mário dos Santos. O valor mensal contratado foi de R$ 1.277.500,00, totalizando o valor anual de R$ 15.330.000,00, conforme proposta do IMCBA (peça 46, p. 90).

Conforme se depreende da composição de custos do IMCBA, não consta ali nenhuma previsão para cobrança de taxa de administração. Contudo, vem sendo cobrado sistematicamente pelo instituto a referida taxa. Verifica-se no processo de pagamento nº 259 (peça 81, p. 22), que no valor total de R$ 1.277.500,00, R$ 63.686,20, ou seja, 5% do valor total, corresponde a taxa de administração.

Ainda no Município de Candeias, foi também celebrado com o IMCBA o contrato 73/2013 para gestão e administração de Unidade de Pronto Atendimento (UPA) no valor mensal de R$ 371.000,00, totalizando anualmente R$ 4.452.000,00. No processo de pagamento 627 (peça 82, p. 26), referente à gestão da UPA no mês de abril, foi pago o montante de R$ 371.000,00, sendo R$ 10.000,00, ou seja, neste caso, 2,7%.

Apesar de na proposta do IMCBA para a gestão da UPA constar valor mensal a título de taxa de administração, no valor de R$ 17.579,00, ou seja, 4,73%, (peça 48, p. 39), o modelo de planilha de custos/despesas mensais, anexo V, do edital, não previa a possibilidade de cobrança de taxa administrativa. Assim, a proposta do IMCBA não poderia ser aceita, por não atender aos critérios de admissibilidade do edital.

[Município de Barra do Choça]

O Município de Barra do Choça firmou, com a Oscip Centro Comunitário Barra do Choça os seguintes Termos de Parcerias: 023/2011- Atenção Básica de Saúde, valor R$ 1.560.000,00; 024/2011- vigilância à saúde, valor R$ 90.000,00; 025/2011 - serviços hospitalares e ambulatoriais especializados, valor R$ 510.000,00; 026/2011 - custeado com recursos próprios, serviços de apoio à gestão e assistência à saúde.

Verifica-se também, conforme peça 94, a cobrança de taxa de administração nos serviços prestados pelo Centro Comunitário. No mês de novembro, por exemplo, foi cobrado 10% sobre o valor bruto das folhas de pagamento a título de taxa de administração (valor bruto das folhas = R$ 113.963,31; valor da taxa de administração = R$ 11.396,33).

Esta Corte de Contas em diversas oportunidades já se posicionou sobre a impossibilidade do pagamento de taxa de administração conforme Acórdãos 158/2010-TCU-2ª Câmara, 191/2010-TCU-Plenário, 429/2010-TCU-2ª Câmara, 1.903/2008-TCU-2a Câmara, 503/2007-TCU-Plenário, 1.684/2007-TCU-2ª Câmara e 716/2006-TCU-Plenário, Acórdão 1.386/2009-Plenário.

Especificamente no que tange aos termos de parcerias firmados com Oscips, o trecho do voto do Acórdão 1.386/2009-Plenário esclarece que:

De um lado, é inadmissível que o Poder Público, ao celebrar termo de parceria, o faça com entidade sem capacidade operacional para executar suas ações, pois tal situação pode colocar em risco o próprio objeto do ajuste, vez que a entidade privada, por ausência de capacidade de gestão, pode não apresentar condições de executar as atividades e atingir os objetivos pactuados. De outro lado, admitir o financiamento de despesas de custeio da Oscip desvirtuaria a natureza jurídica de parte do recurso público para subvenção social, o que esbarraria nos limites impostos pelas leis de diretrizes orçamentárias.

Como já expus anteriormente, o objetivo do Estado, ao firmar um termo de parceria, é o de formar um vínculo de cooperação com entidade qualificada como Oscip, para o fomento e a execução das atividades de interesse público discriminadas no art. 3º da Lei nº 9.790, de 1999. Isso não significa que o Estado está se propondo a custear o funcionamento daquela organização que ele havia qualificado como Oscip, mas sim apoiar o desenvolvimento da atividade que aquela entidade privada já tinha condições de implementar junto à sociedade.

Nesse Acórdão, a Oscip foi condenada a devolver aos cofres públicos os valores recebidos que foram aplicados em benefício da própria entidade, como "prestação de serviços contábeis, apoio administrativo, assessoria e apoio à coordenação do projeto".

É importante salientar que o modelo das Oscips tem como natureza a realização de uma parceria entre o poder público e uma entidade sem fins lucrativos. Dentro de uma relação de parceria, não faz sentido que apenas um dos parceiros arque com todos os encargos do desenvolvimento do projeto, custeando inclusive despesas da própria entidade parceira. Isso pode ser observado na Lei 9.790/1999, quando esta fala em execução direta pela OSCIP das atividades de interesse público:

Parágrafo único. Para os fins deste artigo, a dedicação às atividades nele previstas configura-se mediante a execução direta de projetos, programas, planos de ações correlatas, por meio da doação de recursos físicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestação de serviços intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor público que atuem em áreas afins.

Assim, espera-se que a OSCIP também contribua para a parceria com recursos próprios e que tenha capacidade operacional para desenvolver os serviços.

Recentemente foi editada a Lei 13.019/2014 que estabelece o regime jurídico de parcerias voluntárias, envolvendo ou não transferência de recursos financeiros, entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, deixando claro em seu art. 45, I, a vedação de realização de despesas a título de taxa de administração, de gerência ou similar, admitindo, em seu art. 47, também somente o pagamento de custos indiretos, em proporção não superior a 15% de desde que devidamente detalhados.

Art. 45. As parcerias deverão ser executadas com estrita observância das cláusulas pactuadas, sendo vedado:

I - realizar despesas a título de taxa de administração, de gerência ou similar;

Art. 47. O plano de trabalho poderá incluir o pagamento de custos indiretos necessários à execução do objeto, em proporção nunca superior a 15% (quinze por cento) do valor total da parceria, desde que tais custos sejam decorrentes exclusivamente de sua realização e que:

I - sejam necessários e proporcionais ao cumprimento do objeto;

II - fique demonstrada, no plano de trabalho, a vinculação entre a realização do objeto e os custos adicionais pagos, bem como a proporcionalidade entre o valor pago e o percentual de custo aprovado para a execução do objeto;

III - tais custos proporcionais não sejam pagos por qualquer outro instrumento de parceria.

Esse nova disposição legal reforça o que já vinha sendo previsto no parágrafo único do art. 39 da Portaria nº 127/2008, acrescido pela Portaria nº 342/2008, que rege a celebração de convênio e contratos de repasse firmados com a União, segundo o qual "os convênios ou contratos de repasse celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos, poderão acolher despesas administrativas até o limite de quinze por cento do valor do objeto, desde que expressamente autorizadas e demonstradas no respectivo instrumento e no plano de trabalho." Este dispositivo se repete no parágrafo único do art. 53 da Portaria nº 507/2011, que revogou a Portaria nº 127/2008.

2.10.2 Objetos nos quais foi encontrado

[Município de Candeias] Contratos de gestão nºs 224/2013 e 73/2013. [Município de Barra do Choça] Termos de Parcerias 023/2011, 024/2011, 025/2011 e 026/2011.

2.10.3 Critério de Auditoria



ACÓRDÃOs 158/2010-TCU-2ª Câmara, 191/2010-TCU-Plenário, 429/2010-TCU-2ª Câmara, 1.903/2008-TCU-2a Câmara, 503/2007-TCU-Plenário, 1.684/2007-TCU-2ª Câmara e 716/2006-TCU-Plenário, Acórdão 1.386/2009-Plenário.

2.10.4 Evidência

[Município de Candeias] Processos de pagamentos (peça 81, p. 82, peça 82, p. 26); proposta de preços da contratada (peça 46, p. 90, peça 49, p. 39); planilha modelo de proposta de preços anexa ao edital (peça 48, p. 32, peça 46, p. 76). [Município de Barra do Choça] prestação de contas (peça 94).

2.10.5 Causa

Quanto ao contrato de gestão nº 224/2013, e Termos de Parceria nºs 023/2011, 024/2011, 025/2011 e 026/2011 a principal causa é a inobservância, por parte que agente público que liquida a despesa, da inexistência de taxa administrativa na composição dos custos do contrato. Quanto ao contrato de gestão nº 73/2013, foi a aceitação da proposta do IMCBA contemplando taxa de administração, sem que essa possibilidade estivesse prevista no edital de licitação.

2.10.6 Efeitos reais e potenciais

Dano ao erário.

2.10.7 Responsável

Quanto ao contrato de gestão nº 224/2013, são responsáveis solidários quem liquidou a despesa, quem efetuou o pagamento e o IMCBA, que se beneficiou dos pagamentos.

Quanto ao contrato de gestão nº 73/2013, são responsáveis o pregoeiro, por ter aceito proposta que contemplou taxa de administração e a autoridade que homologou o certame e o IMCBA, que se beneficiou dos pagamentos. Os demais atos daí decorrentes, liquidação e pagamento, foram feitos com base no contrato, por isso não se arrola quem liquidou a despesa nem quem efetuou o pagamento,

Quanto aos Termos de Parcerias 023/2011, 024/2011, 025/2011 e 026/2011, arrola-se como responsáveis quem liquidou a despesa, quem efetuou os pagamentos e a Comunidade Barra do Choça, que se beneficiou dos pagamentos.

2.10.8 Conclusão da equipe

Este Tribunal já se manifestou sobre a impossibilidade de cobrança de taxa administrativa, o que se admite são cobranças de despesas administrativas, desde que devidamente detalhadas e previstas na proposta de preços. É necessário que se faça um levantamento de todo o valor pago a título de taxa administrativa com base nos ajustes ora analisados e de todos os responsáveis no período para que se promova a citação.

2.10.9 Proposta de encaminhamento

Extrair cópia das peças 45, 46, 47. 48, 49, 50, 56 a 59, 60, 65, 67 a 69, 77, 78 e 81 a 83 e autuar processo de tomada de conta especial, para apurar o valor referente ao pagamento de taxa de administração referente aos contratos de gestão nº 224/2013 e 73/2013, firmados entre o Município de Candeias e o Instituto Médico Cardiológico da Bahia, identificando-se e promovendo a citação dos responsáveis.

Extrair cópia das peças 55, 74, 75, 93 e 94 e autuar processo de tomada de contas especial, para apurar o valor referente ao pagamento de taxa de administração referente aos termos de parcerias 023/2011,024/2011,025/2011 e 026/2011, firmados entre o Município de Barra do Choça e o Centro Comunidade Barra do Choça, identificando-se e promovendo a citação dos responsáveis.

2.11 Ausência de procedimentos específicos do órgão de controle interno para acompanhar o processo de publicização / terceirização

2.11.1 Situação encontrada

[Município de Candeias]

O Município de Candeias firmou os contratos de gestão nºs. 224/2013 e 073/2013 o IMCBA para, respectivamente, gestão de operacionalização e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mário dos Santos, e para gestão e administração de UPA. Firmou também, no ano de 2014, após o fim da vigência do contrato nº 224/2013, novo contrato gestão, o de nº 51/2014, com o Centro Médico Aracajú Ltda.

Foi solicitado através do oficio de nº 05-526/2014 e reiterado através do Oficio 10-526/2014 os relatórios de acompanhamento do Controle Interno Municipal (peças 32 e 34), referente a esses contratos. Em resposta, o Secretário Municipal de Saúde afirma que tais peças estão presentes nos processos de pagamentos (peça 36). Contudo analisando o processo de pagamento juntado aos autos (peça 81), não se constata a presença de documentos ou pronunciamentos do controle interno. O relato do Controlador Interno Sr. Roberto Alexandre de Azevedo Gomes, conforme extrato de entrevista (peça 65, p. 6), deixa evidente a ausência de um acompanhamento efetivo do Órgão.

Em sua afirmação, "destaca que não foi possível a verificação do contrato in loco, mas que chegou a cogitar sobre tal procedimento. Informa que a prestação do serviço era validada através de relatórios encaminhados pela Controladoria com base em algumas comprovações." Em outro momento, o Controlador deixa evidente a falta de acompanhamento dos valores pagos ao IMCBA: "Afirma que a Controladoria não trabalhava com as frequências médicas para atestar os gastos com tais profissionais. Relata que algumas vezes existiam inconsistências nas comprovações decorrentes de valores globais que, em alguns casos, não se conseguia deduzi-los tendo que encaminha-los para a Secretaria de Saúde para que esta esclarecesse a situação. A maioria dessas inconsistências eram pagamentos sem a comprovação da aplicação do serviço e\ou materiais". Em outro momento o Controlador mostra-se ausente em seu acompanhamento, quando relata que a frequência não era solicitada ao hospital e que não tem como afirmar se o profissional contratado prestou o serviço. Afirma ainda que os acompanhamentos eram feitos através de relatórios encaminhados pela Secretaria de Saúde (peça 65, p. 6).

[Município de Jeremoabo]

Situação semelhante foi encontrada no Município de Jeremoabo, Contrato de nº 515/2011 firmado com a Coofsaúde - Cooperativa de Trabalho.

Analisando os Relatórios Mensais de Controle Interno, assinados pelo Controlador Interno, Sr. Manoel José de Souza Varjão, e com ciente da Prefeita Municipal, Sra. Anabel de Sá Lima Carvalho, não foram constatadas quaisquer referências aos recursos transferidos a instituições privadas sem fins lucrativos, bem como, sobre a regularidade ou não das atividades desempenhadas por estas instituições em relação aos recursos pagos, em 2013 o valor de R$ 5.928.999,26 (cinco milhões novecentos e vinte e oito mil novecentos e noventa e nove reais e vinte e seis centavos) e até agosto de 2014 o valor de R$ 3.022.508,49 (três milhões vinte e dois mil quinhentos e oito reais e quarenta e nove centavos) conforme informações extraídas do Siga/TCM-BA.

Os relatórios de Controle Interno analisados também não fazem referência sobre os ajustes firmados com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde, bem como, seus respectivos aditivos e apostilamentos, nem sobre a regularidade ou não dos serviços efetuados.

Em entrevista à equipe de auditoria, o Sr. Manoel afirma que "o processo licitatório para contratação da empresa de profissionais de saúde - Coofsaúde não passou pela controladoria, que o processo não contém o carimbo do setor, apesar de estar autenticado pelo TCM - Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia" (peça 66, p. 7)

Ainda conforme relato do Controlador Interno:

... os processos de pagamentos são encaminhados já carimbados pelo Secretário da pasta atestando que os serviços foram prestados. Que não possuí subsidio para atestar a prestação do serviço. Que são encaminhadas as planilhas de medição de serviços apenas com a quantidade de profissionais sem carga horária e quantidade de horas desempenhadas, não se podendo individualizar o quantum pago a cada cooperado. O papel do Controle Interno é verificar a legalidade baseada no processo licitatório, averiguar a existência da nota fiscal atestada pelo Secretário de Saúde e existência do boletim de medição sendo apresentado apenas de forma sintética (peça 66, p.7).

2.11.2 objetos nos quais o achado foi constatado

[Município de Candeias] Contratos de gestão nºs. 224/2013 e 073/2013 firmados com o Instituto Médico Cardiológico da Bahia (IMCBA), e de nº 51/2014, firmado com o Centro Médico Aracajú Ltda. [Município de Jeremoabo] Contato de nº 515/2011 firmado com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde.

2.11.3 Critério de auditoria

A Resolução TCM/BA 1.120/2005 estabelece que os poderes Executivo e Legislativo municipais implantarão e manterão, de forma integrada, Sistemas de Controle Interno Municipais, em conformidade com o mandamento contido no art. 74, I a IV, da Constituição da República Federativa do Brasil, e no art. 90, I a IV e respectivo parágrafo único, da Constituição do Estado da Bahia.

2.11.4 Evidências

[Município de Candeias] Ofícios de requisição nºs. 5 e 10 (peças 32 e 34); oficio nº 0385/2014, em resposta ao oficio do TCU de nº 10-526/2014 (peça 36); e extrato de entrevista (peça 65). [Município de Jeremoabo] Extrato de entrevista (66, p. 7).

2.11.5 Causa

Deficiência de controles internos municipais.

2.11.6 Efeitos reais e potenciais

Potencial: Ausência de acompanhamento e fiscalização do que efetivamente foi contratado, ensejando em prestação de serviço precário pelo IMCBA e pelo Centro Médico Aracajú.

2.11.7 Conclusão da equipe

Verifica-se, pois, que a atuação do controle interno frente aos serviços prestados pelo IMCBA e pelo Centro Médico Aracajú foi mais para o cumprimento de uma formalidade legal, não sendo verificada, nos relatos apresentados, uma efetiva atuação do Órgão de Controle frente às Entidades, no que se refere à execução do contratado pelo Município. Situação semelhante se verifica em Jeremoabo.

Este quadro demonstra, inclusive, a necessidade de padronização de procedimento para órgãos de controle interno quando se depararem com o processo de publicização ou terceirização na área de saúde. Um acompanhamento sistemático que envolva desde o planejamento, contratação, execução e prestação de contas.

No âmbito do Tribunal de Contas da União existe um acompanhamento sistematizado dos processos de desestatização, nos moldes da Instrução Normativa nº 27, de 2 de dezembro de 1998. Trata-se de um procedimento de fiscalização em quatro estágios, onde ser verifica desde a viabilidade técnica e econômica da desestatização, análises de editais e das fases da licitação, até a assinatura do contrato. Há, também, o disciplinamento da fiscalização da execução do contrato.

Não se pensa aqui em um processo de fiscalização para os processos ora em análise para os Tribunais de Contas, mas edição de atos normativos que disciplinassem, em fases, o acompanhamento, a cargo do órgão de controle interno, do processo de publicização dos serviços na área da saúde.

Se os processos de privatização exigem um acompanhamento passo a passo, o mesmo pode ser dito dos processos de publicização. Isso pode ser feito não só pelos os Tribunais de Contas, mas, também, pelos órgãos de controle interno dos municípios, mediante a observância de norma que disciplinasse passo a passo o processo de publicização, condicionando a validade do processo à observância de cada passo, a ser acompanhado e certificado pelo órgão de controle interno. No âmbito dos municípios do Estado da Bahia, o Tribunal de Constas dos Municípios do Estado da Bahia, tendo em vista o seu poder normativo, seria a instância apropriada para regulamentar o assunto. Assim, proporemos ciência ao TCM-BA.

2.11.8 Encaminhamento

Remeter cópia dos presentes autos ao TCM-BA, para que avalie a possibilidade de edição de norma, orientado os órgãos de controle interno dos municípios quanto a acompanhamento do processo de publicização dos serviços de saúde.

2.12 Ausência de controle dos bens patrimoniais

2.12.1 Situação encontrada

No Município de Candeias, os bens existentes hoje no Hospital Municipal José Mário dos Santos e na UPA foram cedidos para o IMCBA, em 2012, quando assumiu a gestão do Hospital e da UPA, para utilização vinculada aos fins sociais da entidade. No ano de 2014, quando o Centro Médico Aracaju (CMA) assumiu a gestão do Hospital Municipal foi efetuado o levantamento dos bens para serem entregues a nova direção.

Conforme Relatório de Gestão do CMA (peça 82, p. 19) foi identificado, em abril de 2014, locações de bens, conforme tabela abaixo:

TABELA 3 - BENS LOCADOS NO HOPISPITAL MUNICIPAL DE CANDEIAS

EMPRESA OBJETO

AIR LIQUIDE GAS MEDICINAL

ASSUIT REFRIGERAÇÃO LOCAÇÃO APARELHO DE AR CONDICIONADO

HISTO-CITO ANALISE DE PEÇAS PATOLOGICAS

MAIS SAUDE LOCAÇÃO APARELHO DE USG

MED SEE LOCAÇÃO E MANUTENÇÃO DE APARELHOS DIVERSOS

NUTRE ALIMENTAÇÃO REFEIÇÕES - EMPRESA QUE FORNECE A ALIMENTÇÃO

ROBERTO LISBOA MANUTENÇÃO DAS MAQUINAS DA LAVANDERIA E AUTOCLAVES

PDM SERVIÇO DE INTERNET

SOS COMÉRCIO LOCAÇÃO CAMA HOSPITALAR, COLCHOES, ESCADA, SUPORTE DE SORO

SPEDDLABOR LOCAÇÃO DE ANALIZADOR BIOQUIMICO

TC COMERCIO LOCAÇÃO DE CADEIRAS, MESAS E ARMARIOS DE ESCRITÓRIO

COMANDOS ALUGUEL DE GERADOR

ESTERELIZE ESTERIALIZAÇÃO DE MATERIAL

Fonte: Centro Médico Aracajú (peça 82, p. 19)

Identifica-se na peça 83, p. 18 a 23, do citado relatório que as locações referem-se a bens e equipamentos de uso contínuo.

Constata-se, ainda, através de levantamento efetuado pelo CMA, o desaparecimento de diversos bens conforme listados a seguir (peça 82, p. 26):

TABELA 4 - BENS DESPARECIDOS NO HOSPITAL MUNICIPAL DE CANDEIAS

TOMBO DESCRIÇÃO AQUISIÇÃO VALOR

138194 Aparelho Cardiocopio - Descrição: Em Condições de Congelar a Imagem na Tela; Bivolt Automático; Programação de Alarme p/ Controle de Frequência Cardíaca Máxima e Mínima c/ Possibil 25/05/2001 R$ 1.924,56

101863 Aparelho Contador de Cédulas - Marca: Kacil 02/01/1997 R$ 7.184,00

137032 Aparelho Termocauterio - Descrição: P/ Cauterização Ginecológica, c/ chave seletora p/ várias intensidades de cauterização; acompanhado de caneta - bipolar e pontas diversas; 110/ 30/04/2001 R$ 679,00

156131 Balança mecânica - Descrição: Tipo plataforma, cap. Até 150kg, leitura em cursor, dim. Da plataforma 270x360mm, sensibilidade 100g. Marca Welmy/100 ch. Labomax NF 5939 AFM 1058/2003 20/10/2003 R$ 320,00

156132 Balança mecânica - Descrição: Tipo plataforma, cap. Até 150kg, leitura em cursor, dim. Da plataforma 270x360mm, sensibilidade 100g. Marca Welmy/100 ch. Labomax NF 5939 AFM 1058/2003 20/10/2003 R$ 320,00

101577 Banho Maria para Laboratório - Marca: Fanem - Modelo:100 02/01/1997 R$ 185,40

156189 Banqueta Giratória - Descrição: Estofada, c/ altura regulável, em courvim, estrutura tubular pintada, c/ apoio p/ os pés. Marca Renascer. NF 745 AFM 1113/2013 22/10/2013 R$ 45,00

156190 Banqueta Giratória - Descrição: Estofada, c/ altura regulável, em courvim, estrutura tubular pintada, c/ apoio p/ os pés. Marca Renascer. NF 745 AFM 1113/2013 22/10/2013 R$ 45,00

156191 Banqueta Giratória - Descrição: Estofada, c/ altura regulável, em courvim, estrutura tubular pintada, c/ apoio p/ os pés. Marca Renascer. NF 745 AFM 1113/2013 22/10/2013 R$ 45,00

156192 Banqueta Giratória - Descrição: Estofada, c/ altura regulável, em courvim, estrutura tubular pintada, c/ apoio p/ os pés. Marca Renascer. NF 745 AFM 1113/2013 22/10/2013 R$ 45,00

13957 Bebedouro de água de pressão - Descrição: Elétrico Modelo Gabinete, Const. Aço Pintado Aço Inox 110 volts 03/10/1998 R$ 244,00

101413 Cadeira Fixa em Madeira - Descrição: Com Estrutura em Metal 02/01/1997 R$ 12,00

101499 Cadeira Fixa em Madeira - Descrição: Com Estrutura em Metal 02/01/1997 R$ 12,00

101277 Cadeira Fixa em Plástico - Descrição: Com estrutura em metal cor bege 02/01/1997 R$ 20,00

101549 Cadeira Giratória em Courvim - Descrição: Com Estrutura em metal cor preta 02/01/1997 R$ 126,99

101575 Condicionador de Ar de Parede 02/01/1997 R$ 518,40

101576 Condicionador de Ar de Parede 02/01/1997 R$ 518,40

101484 Condicionador de Ar de Parede - Marca Cônsul 02/01/1997 R$ 691,20

101406 Condicionador de Ar de Parede - Marca Prosdócimo - Modelo: Electrolux 02/01/1997 R$ 691,20

101565 Impressora de Elisa - Marca Olivetti - Modelo: DM 209l 02/01/1997 R$ 6.320,00

156219 Maca Hospitalar - Descrição: Fixa Dim 1,90X0,60X0,80, c/ leito em aço inox e estrutura tubular em chapa N. 22 cor branca, c/ grades de proteção em aço inox, c/ colchonete em courvim. M 22/10/2013 R$ 534,00

156220 Maca Hospitalar - Descrição: Fixa Dim 1,90X0,60X0,80, c/ leito em aço inox e estrutura tubular em chapa N. 22 cor branca, c/ grades de proteção em aço inox, c/ colchonete em courvim. M 22/10/2013 R$ 534,00

156221 Maca Hospitalar - Descrição: Fixa Dim 1,90X0,60X0,80, c/ leito em aço inox e estrutura tubular em chapa N. 22 cor branca, c/ grades de proteção em aço inox, c/ colchonete em courvim. M 22/10/2013 R$ 534,00

156222 Maca Hospitalar - Descrição: Fixa Dim 1,90X0,60X0,80, c/ leito em aço inox e estrutura tubular em chapa N. 22 cor branca, c/ grades de proteção em aço inox, c/ colchonete em courvim. M 22/10/2013 R$ 534,00

156223 Maca Hospitalar - Descrição: Fixa Dim 1,90X0,60X0,80, c/ leito em aço inox e estrutura tubular em chapa N. 22 cor branca, c/ grades de proteção em aço inox, c/ colchonete em courvim. M 22/10/2013 R$ 534,00

156228 Maca Hospitalar - Descrição: Fixa Dim 1,90X0,60X0,80, c/ leito em aço inox e estrutura tubular em chapa N. 22 cor branca, c/ grades de proteção em aço inox, c/ colchonete em courvim. M 22/10/2013 R$ 534,00

156229 Maca Hospitalar - Descrição: Fixa Dim 1,90X0,60X0,80, c/ leito em aço inox e estrutura tubular em chapa N. 22 cor branca, c/ grades de proteção em aço inox, c/ colchonete em courvim. M 22/10/2013 R$ 534,00

156215 Maca Hospitalar - Descrição: Fixa Dim 1,90X0,60X0,80, c/ leito em aço inox e estrutura tubular em chapa N. 22 cor branca, c/ grades de proteção em aço inox, c/ colchonete em courvim. M 22/10/2013 R$ 534,00

101807 Máquina de Escrever Elétrica - Marca: Facit - Modelo: 1832 - Serie: 746975854 02/01/1997 R$ 210,40

126421 Microscópio Binocular - Descrição: Biológico Especial, Marca Colemann/modelo 107-s (232), demais especificação conf. AEE 99000195, Ecafix NF 312 - Serie 001042 06/07/2000 R$ 1.499,00

101866 Poltrona Giratória em Courvi 02/01/1997 R$ 40,94

607807 Refletor para operação - Descrição: Uso Hospitalar, com Haste Flexível Cromada, Base de Ferro Pintado, Altura Aprox. de 1.50m Marca Renascer. Renascer NF 745 AFM 113/2003 22/10/2003 R$ 94,00

137810 Refrigerador Tipo Residencial - Descrição: 285 Litros 110volts 28/05/2001 R$ 479,00

TOTAL R$ 26.542,49

Fonte: Centro Médico Aracaju (peça 83, p. 26)

Apesar de solicitado ao Secretário Municipal de Saúde, por meio do ofício de nº 09-526/2014 reiterado pelo oficio de Nº 10-526/2014, o termo de transferência de bens cedidos pelo Município para gestão do hospital (Município de Candeias para o IMCBA; e do IMCBA para o Centro Médico Aracaju) não nos foi atendido.

2.12.2 Objetos nos quais o achado foi constatado

Contrato de gestão nº 224/2013 e nº 051/2014.

2.12.3 Critério de auditoria

Cláusula terceira, inciso I, item 17, do Contrato nº 224/2013, peça 56.

2.12.4 Evidência

Relação de Bens do CMA (Centro Médico Aracajú) (peça 83).

2.12.5 Causas

Deficiência no controle de bens de propriedade do município.

2.12.6 Efeitos e consequência do achado

Prestação de serviços precários aos munícipes pela falta de equipamentos apropriados, além de descaso com o bem público. Dano ao erário.

2.12.7 Conclusão da equipe

Conclui-se que não existia acompanhamento por parte do IMCBA, do Fiscal do Contrato, do Controle Interno e da Secretaria de Saúde dos bens existentes no Hospital Municipal, acarretando em desaparecimento de bens imprescindíveis para um bom funcionamento da Unidade Hospitalar. Quanto a este ponto, uma vez que se trata do patrimônio do município, o assunto deve ser tratado no âmbito do TCM-BA.

O outro pronto que merece destaque é a utilização de bens locados no Hospital. De quem estão sendo locados esses bens e a que custo? Existe algum acompanhamento específico da prefeitura para saber se a melhor opção não seria a aquisição dos bens e a sua incorporação ao acervo patrimonial do Municípios? A locação de bens está configurando um ato antieconômico por parte do município? Assim, é necessário que se determine ao Município de Candeias, com fixação de prazo para que apresente um relatório detalhado da situação de bens locados.

2.12.8 Encaminhamento

Ciência ao TCM-BA.

Determinar ao Município de Candeias que, no prazo de 30 dias, elabore levantamento detalhado dos bens locados o Hospital Municipal José Mário dos Santos, discriminando, por equipamento, o valor mensal da locação e os dados do locador (nome e CNPJ e/ou CPF), bem como o valor de aquisição do equipamento novo.

2.13 Pagamento por serviços não prestados

2.13.1 Situação encontrada

A Prefeitura Municipal de Jeremoabo por intermédio de sua Secretaria de Saúde contratou a Coofsaúde Cooperativa Feirense de Saúde para prestação de serviços de saúde em diversas especialidades médicas, conforme termo de ajuste firmado. Constatou-se que, nos meses de fevereiro, março e abril de 2013 um dos cooperados, o médico Sr. Thales Bravo Marques Rizzo, recebeu dessa cooperativa a quantia de R$ 57.113,10 (cinquenta e sete mil, cento e treze reais e dez centavos) mensal, além do valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais) pela carga horária de 20h semanais como concursado do hospital e R$ 8.000,00 (oito mil reais) como bolsista do Programa de Valorização do Profissional da Atenção Básica (Provab) com carga horária de 40h semanais, perfazendo um total mensal de R$ 67.113,10 (sessenta e sete mil cento e treze reais e dez centavos) conforme constatado em representação encaminhada ao Ministério Público Federal (peça 85, p. 68-78 e peça 86, p. 149).

Identifica-se incompatibilidade de horários e acúmulos de cargo do Sr. Thales. O então Secretário de Saúde da época, Sr. Risvaldo Varjão Oliveira Junior, quando questionado em entrevista à Rádio Jeremoabo FM no dia 13 de agosto de 2013 do valor excessivo pago (peça 96) afirma que ele (Dr. Thales) era Médico do PSF Monte Alegre com carga horária de 40h semanais sendo remunerado pela Prefeitura, e a partir de março pelo Provab (tempo na gravação: 11min:19s). Desempenhava o serviço de médico responsável pelas Evoluções dos pacientes internados onde efetuou o serviço por 28 dias no mês de fevereiro (11min:28seg). Exercia a função de Coordenador da Cooperativa no Município ficando de sobre aviso 24h por dia todos os dias da semana além de efetuar as medições dos serviços prestados pela Cooperativa Coofsaúde (11min:52seg). Era também Plantonista do Hospital Municipal de Jeremoabo 12 plantões de 24h em fevereiro (13min:38seg) além de médico regulador do município, responsável pela marcação de exames (16min:59seg). Por fim em Janeiro de 2013 foi nomeado Diretor Geral do Hospital de Jeremoabo conforme Portaria 085/2013 e é estatutário conforme nomeação através do Decreto 024/2012 com carga horária de 20h semanais.

Considerando só as atividades com carga horária fixa (PSF 40h semanais, 12 plantões de 24h, e 20h semanais como estatutário) são 528h de trabalho desempenhado no mês de fevereiro, equivalendo o profissional trabalhar 22 dias durante 24h, sem considerar as atividades de Diretor do Hospital, as Evoluções realizadas no Hospital Municipal, as funções de Médico Regulador e a Coordenação da Cooperativa atestando inclusive as medições.

2.13.2 Objetos nos quais o achado foi constatado

Contato de nº 515/2011 firmado com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde.

2.13.3 Critério de auditoria

Portaria 085/2013 da Prefeitura Municipal de Jeremoabo nomeação de diretor do Hospital; Decreto 024/2012 da Prefeitura Municipal de Jeremoabo nomeação como médico efetivo do Município.

2.13.4 Evidências

Representação de Vereadores ao Ministério Público Federal - MPF (peças 84 a 88); demonstrativos de rendimentos e descontos do cooperado (peça 84 a 88); e folha de pagamento da Prefeitura Municipal (peça 84 a 88); áudio da entrevista realizada na Rádio Jeremoabo FM no dia 13 de agosto de 2013 com o então Secretário de Saúde da época Sr. Risvaldo Varjão Oliveira Junior (peça 96)

2.13.5 Causas

Deficiência de controles internos municipais, e de fiscalização do contrato.

2.13.6 Efeitos reais e potenciais

Pagamento realizado sem a prestação do serviço. Desvio e Perda do erário público.

2.13.7 Responsáveis

Solidários: Risvaldo Varjão Oliveira Júnior (CPF 009.658.945-09) então Secretário Municipal de Saúde, Anabel de Sá Lima Carvalho (CPF 497.656.635-87), então Prefeita, e Thales Bravo Marques Rizzo (CPF 053.047.434-40), por, respectivamente, liquidar, pagar e se beneficiar do pagamento.

2.13.8 Conclusão da equipe

Valores pagos indevidamente a título de prestação de serviços médicos, uma vez que a carga horária paga está em desacordo com a capacidade da prestação do serviço caracterizando desvio e perda do erário público.

2.13.9 Encaminhamento

Extrair cópia das peças 51, 52, 53, 61, 62, 66, 70, 71, 79, 80, 96, autuar processo de tomada de contas especial para promover a apuração do valor referente a pagamento de por serviços prestados, incompatíveis com a jornada de trabalho, identificando-se e promovendo a citação dos responsáveis.

2.14 Pagamento de diárias indevidas

2.14.1 Situação encontrada

A Secretaria Municipal de Saúde de Jeremoabo celebrou contrato de número 515/2011 com a Coofsaúde - Cooperativa de Trabalho para prestação de serviços em diversas especialidades médicas.

A auditoria constatou que os médicos cooperados receberam, no período de 2011 a 2013, verbas referentes a diárias, totalizando quase 50% do salário pago pela Coofsaúde, mesmo mantendo residência no município de Jeremoabo e prestando serviços no hospital e postos do PSF"s locais. Merece destaque os cooperados Thales Bravo Marques Rizzo, Thaíse Barbara de Jesus Luz e Ana Júlia Santiago Marinho Cunha, que foram beneficiados, à época, com valores de R$ 212.279,00 (duzentos e doze mil duzentos e setenta e nove reais), R$ 177.152,00 (cento e setenta e sete mil cento e cinquenta e dois reais) e R$ 125.703,00 (cento e vinte e cinco mil setecentos e três reais) respectivamente, conforme planilha de recalculo de IRRF, do período de 07/2011 a 04/2013, demonstrada em representação apresentada ao Ministério Público Federal.

Conforme demonstram os contracheques presentes nas peças 85 a 88, a Coofsaúde efetuou pagamentos de diárias aos seus cooperados, sem que eles tenham se afastado do município para o exercício de suas atividades, em flagrante burla ao pagamento dos encargos trabalhistas e das contribuições sociais.

De acordo com a representação apresentada ao MPF, no período de julho de 2011 a abril de 2013, a Coofsaúde efetuou pagamentos de diárias, no valor total de R$ 861.618,94 a médicos e R$ 350.488,57 a enfermeiros, totalizando R$ 1.212.107,51 aos profissionais de saúde a aos profissionais de saúde, sem as devidas comprovações e finalidades, em desacordo com a legislação previdenciária e do Imposto de Renda.

Convém ainda mencionar que, os valores de diárias não foram previstos na planilha de referência apresentada no certame licitatório que culminou a contratação da Cooperativa.

TABELA 4 - DIÁRIAS ACUMULADAS NO PERÍODO

DE JULHO DE 2011 A ABRIL DE 2013 - MÉDICOS

COOPERADO VALOR - R$

Spencer José de Sá Andrade 23.887,90

Thaíse Barbara de Jesus Luz 177.152,81

Thales Bravo Marques Rizzo 212.279,50

Ana Julia Santiago M Cunha 125.703,29

Fabiana Nascimento Silva 40.260,87

Paula Luísa Almeida Ferreira 47.640,61

Dilson Cesar C Nascimento 30.733,71

Maria Madalena Nilo Gomes 36.983,47

Monaliza Gama Oliveira 32.351,87

Larissa Santos Oliveira 25.258,73

Maria Zilda Oliveira Martins 27.419,07

Deise Vieira dos Santos 25.950,04

Elisa Fabiane Santos da Silva 28.368,13

Rosimary Reis Dantas 27.628,94

TOTAL 861.618,94

TABELA 5 - DIÁRIAS ACUMULADAS NO PERÍODO

DE JULHO DE 2011 A ABRIL DE 2013 - DEMAIS PROFISSIONAIS DE SAÚDE

NOME FUNÇÃO / CARGO VALOR

Fabiana Nascimento Silva Coord. de Enfermagem do Hospital Municipal R$ 40.260,87

Paula Luísa Almeida Ferreira Coordenadora de Atenção Básica R$ 47.640,61

Dilson Cesar Costa Nascimento Diretor Departamento de Administração R$ 30.733,71

Maria Madalena Nilo Gomes Coordenador de Vigilância Epidemiológica R$ 36.983,47

Monalliza Gama Oliveira Diretora Núcleo de Educação Permanente R$ 32.351,87

Larissa Santos Oliveira Enfermeira R$ 25.258,73

Maria Zilda Oliveira Martins Enfermeira R$ 27.419,07

Deise Vieira dos Santos Chefe do Centro M. Dr. Fausto de Aguiar Cardoso R$ 25.950,04

Elisa Fabiane Santos da Silva Enfermeira R$ 28.363,13

Rosimary Reis Dantas Enfermeira R$ 27.628,94

Jamile dos Santos Carval Enfermeira R$ 3.956,77

Zuzueth Tenório Cavalcan Enfermeira R$ 4.424,03

Camila Dantas de Oliveira Enfermeira R$ 4.424,03

Alexandrina Dantas de Hun Enfermeira R$ 4.391,74

Alessandra Nolasco de And Enfermeira R$ 4.423,03

Tarija Ribeiro de Jesus Enfermeira R$ 1.189,30

Ana Elina Melo de Carvalho Coordenadora de Saúde Bucal R$ 5.089,23

TOTAL R$ 350.488,57

2.14.2 Objetos nos quais o achado foi constatado

Contato de nº 515/2011 firmado com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde.

2.14.3 Critério de auditoria

O art. 6º, II, da Lei nº7713/88, que altera dispositivo do Imposto de Renda, estabelece que as diárias sejam destinadas, exclusivamente, ao pagamento de despesas de alimentação e pousada, por serviço eventual realizado em município diferente do da sede de trabalho. Os valores pagos a esse título devem guardar critérios de razoabilidade, conforme estabelecido na mencionada Lei.

O art. 457 da CLT destaca que "compreendem-se na remuneração do empregado, para todos os efeitos legais, além do salário devido e pago diretamente ao empregador, como contraprestação do serviço, as gorjetas que receber". Já o seu § 2º dispõe que "Não se incluem nos salários as ajudas de custo, assim como as diárias para viagem que não excedam de 50% (cinquenta por cento) do salário percebido pelo empregado."

2.14.4 Evidências

Pregão Presencial 026/2011 - Contratação de empresa especializada para prestação de serviços de saúde em diversas especialidades médicas - planilha de custos apresentada pela Coofsaúde (peça 62, p. 2); Demonstrativos de Rendimentos e Descontos do Cooperado (peças 84 a 88).

2.14.5 Causas

A Secretaria de Saúde do Município, por meio do Gestor do Contrato, não efetua acompanhamento nem fiscalização do contrato, o que possibilita a ocorrência de fraudes em sua execução.

2.14.6 Efeitos reais e potenciais

Em consequência, a referida Cooperativa deixou de recolher as contribuições previdenciárias e os encargos devidos sobre a folha de pagamento, causando prejuízo ao erário, tanto para o município, por se tratar o IRPF de receita própria, como para a União no caso a Previdência Social. Ademais, o próprio pagamento a título de diárias é indevido.

2.14.7 Responsáveis

Risvaldo Varjão Oliveira Júnior (CPF 009.658.945-09) então Secretário Municipal de Saúde, Anabel de Sá Lima Carvalho (CPF 497.656.635-87), então Prefeita, e Coofsaúde Cooperativa de Trabalho (CNPJ 07.747.357/0001-87). Arrola-se Cooperativa e não os cooperados, pois os valores foram repassados à Cooperativa.

2.14.8 Conclusão da equipe

O pagamento indevido de diárias era uma prática adotada pela Cooperativa Coofsaúde, realizado para os profissionais da área de saúde, com a intenção de burla à legislação previdenciária (INSS) e fiscal (IRPF) e com o objetivo de beneficiar esses profissionais com remunerações elevados sem as devidas comprovações e retenções legais.

Sendo assim, conclui-se pela adoção de medidas reparatórias que visem recuperar os valores sonegados, uma vez que esses recursos pertencem às esferas Municipal e Federal, os quais deveriam inclusive retornar aos cofres públicos para serem aplicados em benefício de toda população.

2.14.9 Encaminhamento

Extrair cópia das peças 51, 52, 53, 61, 62, 66, 70, 71, 79, 80, 96 e autuar processo de tomada de contas especial para promover a apuração do valor referente a pagamento de diárias indevidas referentes aos serviços prestados pela Coofesaúde Cooperativa de Trabalho em decorrência da execução do contrato 515/2011 firmado com o Município de Jeremoabo.

Dar ciência à Receita Federal do Brasil.

2.15 Contratação irregular de Oscip para intermediação de mão de obra

2.15.1 Situação encontrada

[Município de Ibirapitanga]

Através do Processo Administrativo nº 0030/2013, o Município de Ibirapitanga/BA realizou a Dispensa de Licitação nº 0023/2013 objetivando a contratação de Oscip para realizar atividades complementares nas áreas de Saúde, Educação, Apoio Administrativo, Infra Estrutura e Assistência Social.

Sagrou-se vencedora a empresa o Ipasb, com proposta no valor total de R$ 4.202.000,00 para todas as áreas.

Em 01/02/2013 foi celebrado o Termo de Parceria nº 001/2013, no valor global de R$ 1.650.000,00, prevendo como fonte de recursos o Sistema Único de Saúde - SUS (fonte 14) e recursos próprios (fonte 02), com validade de 11 (onze) meses. Em 30/09/2013 houve a celebração do primeiro termo aditivo ao referido Termo, prevendo o aporte de recursos no valor de R$ 495.154,73, totalizando R$ 2.145.154,73. Em 04/11/2013 foi celebrado o Termo de Parceria nº 006/2013, no valor global de R$ 1.650.000,00, prevendo como fonte de recursos o Sistema Único de Saúde - SUS (fonte 14), e recursos próprios (fonte 02), com validade de 02 (dois) meses. Em 28/04/2014 foi celebrado o primeiro termo aditivo de prazo ao Termo de Parceria nº 006/2013, com vigência de 02/05 a 31/07/2014.

Acontece que o município não realizou um estudo prévio demonstrando os custos que seriam incorridos com a complementariedade, que na prática não existe, pois para que tal ocorresse, a Oscip deveria atuar na prestação de um serviço de interesse coletivo, com capacidade instalada própria, que o Estado resolvera apoiar. Porém, ela age como mera intermediária na contratação de mão de obra.

A "justificativa" apresentada pela Oscip nas atividades propostas em seu "Projeto de Apoio à Promoção da Saúde no Município de Ibirapitanga/BA" não corresponde à realidade, pois as atividades descritas são aquelas desempenhadas pela própria Secretaria, e não pela entidade.

O fornecimento de mão de obra terceirizada a órgãos públicos por uma Oscip não está previsto no art. 3º, caput, da lei 9.790/99 e deveria ser firmado através de contrato, pois não visa fomentar as finalidades de interesse público arroladas na Lei, mas simplesmente a capacitação de recursos para a sustentabilidade da própria entidade fornecedora e o interesse da Administração, livrando-a de contratos temporários e obrigações trabalhistas. Ou seja, inexiste um programa ou projeto maior no interesse da coletividade.

Permitir que uma Oscip preste serviços de terceirização de mão de obra é, na realidade, contribuir para a burla ao inciso I do art. 2º da Lei das Oscip"s, segundo o qual não são passíveis de qualificação como organização da sociedade civil de interesse público as sociedades comerciais.

[Município de Barra do Choça]

Idêntica situação ocorrera no Município de Barra do Choça quando da celebração do Termo de Parceria nº 023/2011 com o Centro Comunitário Barra do Choça. Não houve nenhum estudo prévio que demonstrasse que a Oscip estava assumindo as atividades em complementariedade às já desempenhadas pela comuna.

Ademais, as atividades propostas pela Oscip em seu "Plano de Trabalho para Execução de Ações e Programas Especiais da Atenção Básica da Saúde no Município de Barra do Choça" não correspondem à realidade, pois as atividades descritas são aquelas desempenhadas pela própria Secretaria, e não pela entidade.

É importante ressaltar que as Oscips tiveram como berço o Decreto 1.366/1995, que instituiu o Programa Comunidade Solidária, com vistas a "coordenar as ações governamentais voltadas para o atendimento da parcela da população que não dispõe de meios para prover suas necessidades básicas e, em especial, o combate à fome e à pobreza".

Tais entidades estão reguladas pela Lei Federal 9.790, de 23/3/1999. A qualificação também é uma condição para a celebração de um ajuste de fomento vinculado ao alcance de resultados, no caso o Termo de Parceria. A qualificação de OSCIP é conferida pelo Ministério da Justiça, sendo um ato vinculado, ou seja, preenchendo os requisitos legais, a entidade tem o direito à qualificação.

Segundo a Lei 9.790/1999:

Art. 9º Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público previstas no art. 3º desta Lei.

A diferença principal entre as Organizações Sociais (OSs) e Oscips é conceitual: enquanto as primeiras seriam contratadas para assumir serviços já prestados pelo Estado, as últimas prestariam determinados serviços de interesse coletivo, que o Estado decidiria apoiar. Assim, teoricamente, quando o Estado deseja transferir a gerência de um hospital público para uma entidade privada, ele assinaria um contrato de gestão com uma OS; quando quer incentivar uma entidade a realizar campanhas de prevenção da Aids, celebraria um termo de parceria com uma Oscip.

Essa distinção entre as OSs e as Oscips é importante para o delineamento da natureza da parceria que o poder público celebra com cada uma das entidades. A publicização, que envolve a transferência do gerenciamento de uma infraestrutura pública para uma entidade privada, ocorre apenas em relação às Organizações Sociais, como dispõe a Lei 9.637/1998:

Art. 20. Será criado, mediante decreto do Poder Executivo, o Programa Nacional de Publicização - PNP, com o objetivo de estabelecer diretrizes e critérios para a qualificação de organizações sociais, a fim de assegurar a absorção de atividades desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União, que atuem nas atividades referidas no art. 1º, por organizações sociais, qualificadas na forma desta Lei, observadas as seguintes diretrizes: (...).

Segundo o inc. XXVII do art. 22 da CF88, compete privativamente à União legislar sobre "normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios". Por conseguinte, quando os entes governamentais das três esferas desejam celebrar algum tipo de ajuste com entidades privadas, é necessário que haja normatização federal autorizando. E somente há autorização para a transferência de gestão de serviços prestados pelo Estado para Organizações Sociais, por meio da publicização, sem previsão do mesmo para as Oscips. Assim, não se pode falar em Oscips gerenciando Unidades Básicas de Saúde, hospitais ou outras infraestruturas públicas.

A relação de parceria que se estabelece entre o Estado e as Oscips corresponde a uma forma de fomento em que o poder público auxilia uma entidade privada a desenvolver atividades de interesse coletivo. Para qualificar-se como Oscip, a entidade sem fins lucrativos deve executar alguma das atividades previstas no art. 3º da Lei 9.790/1999, e tal execução deve ser direta, como dispõe o parágrafo único do artigo:

Parágrafo único. Para os fins deste artigo, a dedicação às atividades nele previstas configura-se mediante a execução direta de projetos, programas, planos de ações correlatas, por meio da doação de recursos físicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestação de serviços intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor público que atuem em áreas afins [grifo nosso].

Portanto, a entidade qualificada como Oscip deve desenvolver projetos próprios de interesse social, desenvolver atividades de interesse coletivo por seus próprios meios, recebendo o auxílio financeiro do poder público por meio da celebração de um termo de parceria.

Além de não ser papel das Oscips gerenciarem infraestrutura pública, também não faz parte de sua natureza atuarem como prestadoras de serviços ao Estado. A atuação das Oscips é voltada para a sociedade, por meio do desenvolvimento de projetos sociais de interesse coletivo. Não faz parte de sua natureza atuarem fornecendo bens ou prestando serviços à Administração Pública. Segundo o Exmo. Ministro Marcos Vilaça, quando, no voto condutor do Acórdão 1021/2007-TCU-Plenário:

A atuação de uma OSCIP volta-se, portanto, para o atendimento do interesse público, mediante serviços de cunho social, e não para o fornecimento de bens e serviços para a administração pública. Sua área de atuação é incompatível, no meu entendimento, com os serviços de que nos fala o artigo 6º, inciso II, e artigo 13 da Lei 8.666/1993.

Por meio do Acórdão 766/2013-TCU-Plenário, foi julgada representação que questionava a participação de Oscips em processo licitatório. Tendo em vista a complexidade do tema, o Tribunal determinou a instituição de grupo de trabalho com o objetivo de avaliar a questão. O resultado do Grupo foi apreciado pelo Acórdão 746/2014-TCU-Plenário, segundo o qual:

9.1. firmar entendimento no sentido de que é vedado às Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, atuando nessa condição, participarem de processos licitatórios promovidos pela Administração Pública Federal;

O relator do Acórdão, Exmo. Ministro Marcos Bemquerer Costa, apontou em seu voto, entre as razões para a vedação de participação de tais entidades em licitação a natureza das Oscips e do termo de parceria celebrado com o poder público:

A qualificação de uma entidade como OSCIP teve por objetivo viabilizar a participação de entidades em cooperação com o Estado mediante um sistema de financiamento público com vistas à consecução de determinadas atividades.

Assim, o Termo de Parceria representa a essência de ser das OSCIP, ou seja, possibilita a tais entidades atuarem ao lado do Estado visando à realização de um objetivo almejado pelo Poder Público com o apoio daquelas entidades.

Tal relação possui natureza de colaboração, diversa, portanto, do caráter comercial que existe na atuação de uma entidade que licita com o Poder Público, caráter esse, frise-se, que o legislador, embora não tenha vedado expressamente, não teve por desiderato ao editar a Lei n. 9.790/1999.

Observa-se que não condiz com a natureza das Oscips atuar em relação comercial com o Estado, fornecendo bens ou prestando serviços, mas sim atuar em colaboração, por meio da execução de projetos sociais de interesse público. Isso significa que não é correto que Oscips atuem em terceirização de mão-de-obra, seja por meio da celebração de contrato administrativo ou de termo de parceria.

No Acórdão 1.146/2003-TCU-Plenário julgou representação acerca de irregularidades na implementação do Programa Saúde da Família pelo Governo do Distrito Federal, que estaria contratando pessoal sem concurso público, valendo-se da simulação de contrato de gestão com o Instituto Candango de Solidariedade, uma organização social. Ficou demonstrado que o Instituto atuava apenas como mera pessoa interposta, para viabilizar a contratação de pessoal sem concurso público. A entidade não tinha atuação na área de saúde e sua tarefa no contrato seria apenas de fazer a seleção e gestão do pessoal. Segundo o voto do Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues:

Na modalidade indireta, não poderia figurar organização social ou a Oscip como mera pessoa interposta, para viabilizar a contratação de pessoal, sem concurso público. Se isso ocorre, tem-se, na verdade, contratação direta, com mero aspecto de contratação indireta, com a formação dos elementos do vínculo laboral diretamente com o órgão tomador do serviço.

Na modalidade indireta, a implementação e a operação do programa têm de ficar a cargo da entidade contratada, que atua com base em sua prévia experiência e capacitação na área de saúde, cabendo à Administração Pública a supervisão, o controle de metas, a avaliação do desempenho e não a gestão do programa, tampouco a indicação das pessoas que deverão ser contratadas.

Observa-se que organizações sociais devem ser contratadas para gerir a implementação do programa, e não apenas a contratação de pessoal. Nessa linha, as Oscips não podem celebrar parceria com o poder público cujo objeto seja apenas a intermediação de mão-de-obra, pois isso constitui um desvirtuamento da natureza do ajuste e da atuação da entidade.

2.15.2 Objetos nos quais foi encontrado

[Município de Ibirapitanga] Termo de Parceria 006/2013. [Município de Barra do Choça] Termo de Parceria 023/2011.

2.15.3 Critério de Auditoria

Art. 199, §1º, da Constituição Federal. Parágrafo único do art. 3º da lei 9.790/99; art. 3º, caput, da lei 9.790/99; inciso I do art. 2º da Lei 9.790/99. Acórdão 1.146/2003-TCU-Plenário; Acórdão 766/2013-TCU-Plenário; Acórdão 746/2014-TCU-Plenário; 1021/2007-TCU-Plenário

2.15.4 Evidência

[Município de Ibirapitanga] Detalhamento da prestação de contas indicando que apenas é realizado o pagamento de pessoal; "Projeto de Apoio à Promoção da Saúde no Município de Ibirapitanga/BA" (peça 54, p. 39). [Município de Barra do Choça] Detalhamento da prestação de contas indicando que apenas é realizado o pagamento de pessoal; "Plano de Trabalho para Execução de Ações e Programas Especiais da Atenção Básica da Saúde no Município de Barra do Choça" (peça 55, p. 14)

2.15.5 Causa

Falta de planejamento e fragilidade do sistema de controle interno, e, principalmente, falta de compreensão sobre a utilização do termo de parceria, que somente deve ser utilizado para ampliar a capacidade instalada dos municípios, que, mediante o citado instrumento apoia entidades qualificadas como Oscip, mas que tenham capacidade instalada própria, assumindo, assim, na área da saúde, de forma complementar aos serviços já prestados pelo ente municipal.

2.15.6 Efeitos reais e potenciais

Inexistência de acréscimo de qualquer benefício à comunidade, considerando que a Oscip exerce uma atividade que poderia ser desempenhada pela própria prefeitura, não havendo, pois, nenhum complementariedade aos serviços de saúde.

2.15.7 Conclusão

Considerando que a contratação de Oscip não foi feito em complementariedade dos serviços já prestados pelo Município; considerando que a Oscip tem sequer uma capacidade instalada, a celebração dos termos de pareceria ora em apreço é ilegal. Cabe à Casa Legislativa, no caso em questão, Câmara de Vereadores de cada Comuna sustar a avença e, não o fazendo no prazo de 90 dias, cabe ao TCM-BA decidir a respeito, nos termos do art. 71, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal.

2.15.7 Encaminhamento

Ciência ao TCM-BA.

2.16 Inexistência de análise da capacidade operacional da entidade e ausência de requisitos legais para celebração de parceria com o poder público

2.16.1 Situação encontrada

[Município de Ibirapitanga]

Por meio do Processo Administrativo nº 0030/2013, o Município de Ibirapitanga/BA realizou a Dispensa de Licitação nº 0023/2013, objetivando a contratação de Oscip para realizar atividades complementares nas áreas de Saúde, Educação, Apoio Administrativo, Infra Estrutura e Assistência Social. Do certame sagrou-se vencedora o Ipasb.

No entanto, o município não fez uma análise quanto à capacidade operacional da entidade para prestar o serviço. Não há qualquer comprovação da execução pela entidade de outros projetos condizentes com o objeto do ajuste celebrado. Apesar da afirmação colhida na Prefeitura de que a Oscip atua em outros municípios, não foi apresentada nenhuma documentação comprobatória.

[Município de Barra do Choça]

Idêntica situação ocorrera no Município de Barra do Choça quando da celebração do Termo de Parceria nº 023/2011 com o Centro Comunitário Barra do Choça. Não há comprovação da execução pela entidade de outros projetos condizentes com o objeto do ajuste celebrado. No atestado de capacidade Técnica foi mencionada apenas a parceria com o Município de Barra do Choça desde 2003. No "Formulário para Declaração de experiência na Prestação de Serviços", consta que a entidade apenas prestou serviços junto à Prefeitura de Barra do Choça.

2.16.2 Objetos nos quais foi encontrado

[Município de Ibirapitanga] Dispensa nº 23/2013, que deu origem ao Termo de Parceria 006/2013, firmado com o Ipasb. [Município de Barra do Choça] Dispensa de Licitação nº 056/2011/Concurso de Projetos nº 002/2011, Termo de Parceria nº 023/2011.

2.16.3 Critério de Auditoria

Art. 27, inciso II do Decreto 3.100/1999; Acórdão 4.821/2009 - 2ª Câmara; Acórdão 1.214/2013 - TCU Plenário.

2.16.4 Evidência

[Município de Ibirapitanga] Dispensa nº 23/2013 (peça 54, p. 15) [Município de Barra do Choça] Dispensa de Licitação nº 056/2011/Concurso de Projetos nº 002/2011; "Formulário para Declaração de experiência na Prestação de Serviços" (peça 55, p. 121)

2.16.5 Causa

Negligência da Comissão Permanente de Licitação.

2.16.6 Efeitos reais e potenciais

Contratação de entidade não apta a realizar o serviço.

2.16.7 Conclusão

Não foi feita análise da capacidade da Oscip para prestar o serviço. Ademais, a atividade desenvolvida pelas entidades tem se consubstanciado na mera intermediação de mão de obra. A inexistência de capacidade instalada torna os termos de parecerias ora em apreço ilegais. Cabe à Casa Legislativa, no caso em questão, Câmara de Vereadores de cada Comuna sustar a avença e, não o fazendo no prazo de 90 dias, cabe ao TCM-BA decidir a respeito, nos termos do art. 71, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal.

2.16.8 Encaminhamento

Ciência ao TCM-BA.

2.17 Ausência de publicação do demonstrativo da execução físico-financeira

2.17.1 Situação encontrada

[Município de Ibirapitanga]

O Município de Ibirapitanga celebrou o Termo de Parceria nº 006/2013 que o Ipasb, visando Operacionalizar o "Programa Povo Com Mais Saúde", em apoio a Secretária de Saúde.

Apesar de prevista na cláusula terceira do Termo de Parceria nº 006/2013 a necessidade de publicação do Demonstrativo da Execução Físico-financeira na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, a mesma não ocorreu.

Questionados, os gestores apresentaram somente a cópia do referido demonstrativo, sem provas de que fora publicado.

[Município de Barra do Choça]

Idêntica situação ocorrera no Município de Barra do Choça quando da celebração do Termo de Parceria nº 023/2011 com o Centro Comunitário Barra do Choça. Apesar de prevista na cláusula terceira do Termo de Parceria nº 023/2011 a necessidade de publicação do Demonstrativo da Execução Físico-financeira na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, a mesma não ocorreu.

2.17.2 Objetos nos quais foi encontrado

[Município de Ibirapitanga] Termo de Parceria nº 006/2013. [Município de Barra do Choça] Termo de Parceria nº 023/2011

2.17.3 Critério de Auditoria

Art. 10 §2º, inciso VI da Lei 9790/99.

2.17.4 Evidência

Ausência de publicação de demonstrativo

2.17.5 Causa

Fragilidade do Controle Interno.

2.17.6 Efeitos reais e potenciais

Falta de transparência dos gastos públicos.

2.17.7 Conclusão

Consta na Lei 9.790/1999, art. 10, §2º, VI, a obrigatoriedade de:

... publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, conforme modelo simplificado estabelecido no regulamento desta Lei, contendo os dados principais da documentação obrigatória do inciso V, sob pena de não liberação dos recursos previstos no Termo de Parceria

A falta de publicidade desses demonstrativos traz prejuízos ao exercício do controle estatal e social.

2.17.8 Encaminhamento

Dar ciência ao Município de Ibirapitanga de que na execução do termo de parceria 006/2013, firmado com o Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil (Ipasb), não está sendo observada a obrigação constante publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, conforme estabelecido no art. 10, §2º, VI, da Lei 9.790/1999.

Dar ciência ao Município de Barra do Choça de que, na execução dos termos de parcerias 023/2011, firmado com o Centro Comunitário Barra do Choça, não está sendo observada o obrigação constante publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, conforme estabelecido no art. 10, §2º, VI, da Lei 9.790/1999.

2.18 Burla à legislação trabalhista

2.18.1 Situação encontrada

O Município de Ibirapitanga celebrou o Termo de Parceria nº 006/2013 com o Ipasb, visando Operacionalizar o "Programa Povo Com Mais Saúde", em apoio a Secretária de Saúde.

Conforme a sua lei de regência, as Oscips são canais naturalmente direcionados para a promoção do voluntariado, conforme art. 3º, inciso VII, da Lei 9.790/1999. Entretanto, podem, eventualmente, os profissionais estarem sendo atingidos nos seus direitos trabalhistas pela falta de estabilidade na relação, não pagamento de férias e décimo terceiro salários e benefícios como salário família entre outros, além da falta das contribuições sociais e contribuições para a Seguridade Social.

Segundo o Ex-Ministro do TCU, Guilherme Palmeira, compete à Justiça do Trabalho reconhecer, em cada caso concreto, a aplicabilidade das normas relativas ao trabalho voluntário ao relacionamento entre as Oscips a que se refere a Lei 9.790/1999, e respectivos prestadores de serviços (AC-1039-21/08-P, Sessão: 04/06/08). Assim, o acolhimento pela Justiça do Trabalho de pleitos dos voluntários e contratados por tempo determinado, garantindo-lhes o direito ao recebimento das mesmas verbas trabalhistas legais e normativas asseguradas àqueles contratados pelo tomador dos serviços, implicará em futuros prejuízos ao Município, que responderá subsidiariamente à Oscip.

Considerando-se que o Município reembolsa à Oscip as despesas decorrentes dos Termos de Parceria, tais gastos apresentam-se como devidos, mas os valores referentes às multas, juros e atualizações monetárias podem ser entendidos como prejuízos para a comuna e, no caso de não reclamação por parte dos contratados, seja por desinformação, desinteresse ou receio por retaliações, estes assumirão os prejuízos.

O art. 3º da CLT diz ser necessário para caracterizar a figura do empregado que o trabalho não seja de natureza eventual, seja prestado a empregador e que dele decorra dependência, e que seja remunerado.

Observa-se que não há eventualidade na prestação e que, pelos valores médios percebidos, há remuneração pelo trabalho prestado de forma continuada, a exemplo da contratada Hortência Silva Van Der Veere, enfermeira, contratada sob regime de prestação de serviços por prazo determinado, em 01/02/2013, com vigência até 31/12/2013. Foram observados os seguintes fatos: (a) retribuição pecuniária mensal bruta pactuada de R$ 3.086,88; (b) autorização para desconto de contribuição a título de manutenção e operacionalização do termo de parceria, sem a fixação do percentual; (c) Retribuição pecuniária mensal bruta paga de R$ 2.616,00; e (d) não pagamento de férias nem décimo terceiro salário.

Em entrevista, a contratada informa que todos os demais contratados têm o desconto da taxa de adesão e não recebem férias nem décimo terceiro salário. Que vários já deram entrada em reclamação trabalhista, o que a mesma também fará em momento oportuno. Que todos têm o conhecimento de que a Prefeitura será responsabilizada e condenada a ressarci-los.

2.18.2 Objetos nos quais foi encontrado

Termo de Parceria 006/2013.

2.18.3 Critério de Auditoria



ACÓRDÃO 1.214/2013 - TCU Plenário

2.18.5 Evidência

Contracheque e contrato de trabalho (peça 54, p. 31).

2.18.6 Causa

Ausência de um fiscal de contrato.

2.18.7 Efeitos reais e potenciais

Ocorrência de ações na justiça de trabalho contra a Prefeitura, com potencial dano ao município.

2.18.8 Conclusão

O Achado em questão aponta para a possibilidade de um potencial passivo trabalhista para o município. A situação in tela representa um risco para a gestão municipal, devendo melhor ser apreciada no bojo das contas municipais pelo TCM-BA.

2.18.9 Encaminhamento

Ciência ao TCM-BA.

2.19 Deficiência no controle da frequência dos médicos

2.19.1 Situação encontrada

O Governo do Estado da Bahia, por meio da Sesab firmou com a Coofsaúde Cooperativa de Trabalho o Contrato nº125/2014 cujo objeto é a prestação de serviços médicos hospitalares aos usuários do SUS em hospitais públicos de urgência/emergência e retaguarda.

O referido instrumento deve seguir as premissas constantes na Portaria Sesab nº 1.003, de 07/06/2010, uma vez que cabe a esta definir as regras para a contratação de pessoas jurídicas que venham a prestar serviços médicos aos usuários do SUS em hospitais públicos nas referidas especialidades.

Esta portaria instituiu o sistema de credenciamento de pessoa jurídica para prestação de serviços médicos. Contrata-se uma pessoa jurídica, mediante credenciamento, que disponibiliza os médicos nas unidades de saúde do Estado. Os valores a serem pago aos médicos são fixados na referida portaria e atualizado por portarias posteriores, de maneira que no processo de contratação não há negociação quanto os preços (peça 63). A portaria não traz mecanismos objetivos de divulgação das vagas disponíveis para médicos nem critérios objetivos de escolha quando mais de um médico estiver interessado na mesma vaga.

O contrato segue o disposto na Portaria, para fins de pagamento de procedimentos cirúrgicos ou anestésicos por profissional médico, em regime de urgência e emergência, a cada turno de 12 (doze) horas, estimando-se a realização de, no mínimo 5 (cinco) e no máximo 6 (seis) procedimentos retro citados. Diverge, entretanto, do instrumento normativo ao pactuar no mínimo 5 (cinco) e no máximo 6 (seis) procedimentos médicos para anestésicos para obstetrícia quando deveriam ser no mínimo 10 (dez) e no máximo 12 (doze) procedimentos.

No que tange a terapia intensiva há divergência entre o instrumento contratual e o instrumento normativo uma vez que não há naquele a figura do Coordenador que deveria ser o responsável técnico pelos serviços da referida terapia.

Constatou-se, ainda, que segundo o anexo I da Portaria em comento, no seu inciso III, que versa sobre as prestações de serviços, verifica-se que é de responsabilidade do gestor da unidade hospitalar, no caso o diretor geral do hospital, assinar as guias de procedimento, em conjunto com o coordenador do serviço ou chefe de equipe designado, para que a Sesab possa vir a efetivar os pagamentos dos procedimentos realizados cabendo, ainda, ao mesmo a fiscalização dos serviços realizados em conformidade com as condições asseguradas no contrato.

Quando da visita in loco à unidade verificou-se, entretanto, que as guias eram assinadas pelo médico responsável pelo procedimento, pelo seu respectivo coordenador e pelo diretor médico da unidade. Inobstante a legislação autorizar a assinatura das guias por diretor adjunto, em caráter de excepcionalidade nos casos de ausência do gestor por qualquer impedimento, restou, assim, configurado que a exceção converteu-se em regra uma vez que, das guias analisadas, nenhuma fora assinada pelo diretor geral, responsável legal pela autorização dos referidos pagamentos.

Em entrevista ao gestor, ainda, ocorrida no dia 28/10/2014, questionou-se a forma de controle utilizada para se aferir a presença dos médicos cooperados sendo-nos informado, entretanto, que não é prática usual do hospital exercer o referido controle. A ausência de controle, segundo o gestor, decorre da inviabilidade de implantação do mesmo uma vez que, além de existirem 18 (dezoito) empresas prestadoras de serviços no hospital, as contratações são feitas por meio de postos não havendo, por conseguinte, um rol fechado de profissionais de forma que se possa garantir fidedignamente a frequência ou não de tais profissionais. Assim, o Hospital encarrega-se tão somente da aferição da presença dos profissionais que a ele estejam diretamente ligados, ou seja, dos servidores estatutários.

2.19.2 Objetos nos quais o achado foi constatado

Contrato 125/2014.

2.19.3 Critérios de auditoria

Portaria SESAB 1.003, de 07/06/2010; Lei 8.666/1993; Lei 4320/1964.

2.19.4 Evidencias

Guias de Procedimento; Planilhas Descritivas dos Procedimentos Realizados (peça 64). Legislação, peça 63.

2.19.5 Causas da ocorrência do achado

Ausência de acompanhamento do Gestor do Contrato.

2.19.6 Efeitos e consequência do achado

Pagamentos indevidos aos médicos cooperados.

2.19.7 Conclusão da equipe

Verificou-se que embora haja ausência de controle, ao final de cada mês, conforme preconiza a Portaria 1.003, a planilha de fechamento (relatório consolidado da produção mensal) vem sendo assinada pelo Diretor Geral e encaminhada à Sesab para o devido pagamento, fato que compromete a liquidação da despesa uma vez que a planilha não se reveste do valor comprobatório necessário para que se identifique a efetiva prestação do serviço e, por via transversa, o direito adquirido do credor conforme exigido pela Lei 4.320, Artigo 63, Parágrafo 2º, Inciso III.

Sendo assim, conclui-se pela adoção de medidas corretivas no que tange ao controle sobre a frequência de tais profissionais bem como a reparação dos danos causados ao erário público decorrentes das falhas de controle anteriormente apontadas.

Chama ainda atenção a contratação de médicos, por intermédio de pessoa jurídica, mediante processo de credenciamento. É necessário que sejam estabelecidos mecanismos que dê ampla publicidade a existência da vaga bem com a fixação de critérios objetivos para o caso de mais de uma empresa estiver interessada na vaga. A contratação de empresa médica, sem licitação, apenas mediante o simples credenciamento já vem sendo adota desde 2010 pelo Estado da Bahia, independentemente do recurso envolvido. É necessário que se dê ciência ao TCE-BA.

2.19.8 Encaminhamento

Ciência ao TCE-BA

3. ACHADOS NÃO DECORRENTES DAS QUESTÕES DE AUDITORIA

3.1 Indícios de fraude em concurso público

3.1.1 Situação encontrada

Verificou-se que o Sr. Risvaldo Varjão Oliveira Júnior fora nomeado como Secretário de Saúde do Município de Jeremoabo em 23/11/2010, por meio da Portaria 194/2010, peça 98, p. 1, e posteriormente em 7/1/2013, Portaria 03/2013. Em 16/2/2011, por meio da Portaria 19/2011, o Sr. Risvaldo fora nomeado gesto do Fundo Municipal de Saúde. Contudo, verificou-se, no mesmo período, a ocorrência de um concurso público (Edital 01/2014, publicado em 19/05/2011) para diversos cargos, dentre os quais o de médico. Inobstante ser titulara da pasta de saúde, observou-se que o Secretário retro citado não apenas participou do certame como também fora aprovado tomando posse em 03/02/2012, por meio do Decreto 23/2012, peça 98, p.7.

3.1.2 Objetos nos quais o achado foi constatado

Contrato firmado entre o Município de Jeremoabo e a Coofsaúde Cooperativa de Trabalho, contrato nº 515/2011.

3.1.3 Critérios de auditoria

Constituição Federal de 1988, art. 37, caput, XVI.

3.1.4 Evidências

Portaria 194/2010; Portaria 03/2013; Edital 01/2014; Decreto 23/2012; Portaria 194/2014, peça 98.

3.1.5 Causas

Não identificada.

3.1.6 Efeitos reais e potenciais

Ofensa à isonomia, impessoalidade e moralidade administrativas.

3.1.7 Conclusão da equipe

O secretário de saúde, à época, não apenas participou da elaboração do certame, como também realizou a prova sendo aprovado na mesma, ainda que fosse impedido de participar, exercendo suas funções de médico até o presente momento.

A situação aludida é ilegal, uma vez que não respeita os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa.

Sendo assim, conclui-se pela ciência ao TCM-BA para que tome as medidas cabíveis, tendo em vista ser o órgão competente pela homologação dos atos de pessoal que ocorram dentro da circunscrição dos municípios pertencentes ao Estado da Bahia, bem como reparação dos danos causados ao erário público.

3.1.8 Encaminhamento

Ciência ao TCM-BA.

4 CONCLUSÃO

O objetivo da presente auditoria foi avaliar a regularidade dos ajustes firmados pelos governos municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde.

Para tanto, foram formuladas questões que perpassaram todo o processo de contratação e execução, abordando se houve planejamento adequado com a participação do CMS, se houve observância à legislação pertinente, se foi verificada a capacidade operacional das contratadas, se os instrumentos jurídicos firmados foram adequados, se os ajustes estão sendo executados adequadamente e se há controle adequados (item 1.4)

O que se constatou é que os municípios visitados têm adotados práticas diversas para contratação de serviços médicos: são contratadas cooperativas, firmados contratos de gestão e termos de parcerias. Essas contratações não têm sido acompanhadas de um maior estudo sobre as vantagens da terceirização / publicização dos serviços de saúde. Esses instrumentos têm sido utilizados como forma de se fugir aos limites impostos pelo teto remuneratório, principalmente no que tange ao pagamento de médicos, aos limites com gasto de pessoal, impostos pela LRF (item 2.1).

No município de Candeias, verificou-se a falta de critério quanto à legislação a ser utilizada para se celebrar contrato de gestão (item 2.9), chegando-se a firmar contrato de gestão com entidade privada não qualificada como organização social e com entidade privada com fins lucrativos (itens 2.7 e 2.8).

No município de Ibirapitanga, Barra do Choça e Jeremoabo, onde foram firmados, com os dois primeiros, termos de parceria e, com o terceiro, contrato com cooperativa, o que se verifica é que, independente do instrumento, é a simples intermediação de mão de obra (item 2.15).

Nos casos dos termos de parcerias, as Oscips parceiras não demonstram possuir capacidade instalada, o que torna esses contratos irregulares, uma vez que tais entidades deveriam atuar em complementariedade aos serviços de saúde já prestados pelos municípios (itens 2.15 e 2.16).

Verificou-se ainda baixa ou inexistente atuação dos controles internos (item 2.11) e pouca transparência nos processos de pagamentos, que não permitem identificar a efetiva destinação dos recursos (itens 2.10 e 2.13), até porque, os ajustes foram firmados sem planilhas que detalhassem os seus custos unitários (itens 2.3 e 2.4).

Foram constatados pagamentos indevidos com diárias (item 2.14), taxa de administração (item 2.10), serviço não comprovados (itens 2.10 e 2.13), além de desaparecimento de bens (item 2.12) e a falta de uma fiscalização efetiva da execução da avença (item 2.5).

Destaca-se ainda a baixa atuação dos órgãos municipais de controle interno no processo de publicização dos serviços de saúde, e que há um espaço para que o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, no exercício de seu poder normativo, oriente a atuação desses órgãos (item 2.16).

Estima-se como benefícios dos achados a restituição de valores e pagamentos indevidos de diárias, em mais de R$ 1milhão, taxa de administração e serviços pagos, mas não comprovados; aperfeiçoamento da gestão municipal no que tange ao processo de publicização e a correta utilização do contrato de gestão e do termo de parceria; e orientação normativa aos órgãos de controle interno.

As unidades fiscalização não prestam contas diretamente a esta Corte, por isso deixa-se de fazer registro dos possíveis impactos em suas contas; mas, registres, será proposta remessa deste processo ao TCM-BA para que avalie o impacto nas contas municipais.

Por fim, cumpre mais uma vez registrar que este trabalho foi realizado em parceria com o Tribunal de Contas do Estado da Bahia e com o Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, no âmbito da Rede de Controle, com base nos Acordos de Cooperação Técnica firmados nos âmbitos dos processos TC nº 013.024/2013-9 e 009.869/2010-7. Segundo dispõem esses acordos (cláusula segunda, parágrafo terceiro), o relatório de fiscalização em conjunto será submetido ao Relator do TCU, acompanhado das propostas cabíveis, e poderá, a seu critério, ser encaminhado por cópia ao TCM-BA ou TCE-BA antes do julgamento, para providências relativas a recursos municipais ou estaduais envolvidos.

No decorrer deste trabalho, entendeu-se que os achados de números 2.11, 2.12, 2.18 e 3.1 devam ser tratados no âmbito do TCM-BA e o achado 2.19, no âmbito do TCE-BA.

5 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

363.1. dar ciência ao Município de Jeremoabo acerca das seguintes irregularidades identificadas:

363.1.1. o contrato 515/2011, firmado com a Coofsaúde Cooperativa de Trabalho, foi celebrado sem nenhum estudo que demonstrasse que essa seria a melhor opção, se comparada com uma contratação de profissionais diretamente pelo município;

363.1.2. a opção de contratação de serviços de saúde, que culminou com a contratação da Coofsaúde, contrato 515/2011, não foi devidamente debatida junto ao Conselho Municipal de Saúde, em afronta aos art. 1º, §2º, da Lei 8.142/1990;

363.1.3. no processo licitatório nº 067/2010, pregão presencial nº 026/2011, do qual resultou o contrato nº 515/2011, firmado com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde, a planilha orçamentária utilizada como referencial de preço não apresenta a composição do valor bruto, em descompasso com o art. 7º, §2º, da Lei 8.666/1993;

363.1.4. na gestão do Contrato de nº 515/2011, firmado com a Coofsaúde Cooperativa de Trabalho, foi verificado que não existe fiscal de contratos designado formalmente e que mantenha registro próprio de todas as ocorrências, nos moldes do que determina o art. 67, caput e §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993;

363.2. dar ciência ao Município de Candeias acerca das seguintes irregularidades identificadas:

363.2.1. a celebração dos contratos de gestão nºs. 224/2013, 73/2013 e 51/204, foram celebrados sem que fossem antecedidos por estudos detalhados que demonstrassem que a transferência do gerenciamento para organizações sociais mostrava-se a melhor opção [Acórdão 3.239/2013 - Plenário];

363.2.2. a opção de celebração dos contratos de gestão nºs 224/2013, 073/2013 e 224/2013, não foi devidamente debatida junto ao Conselho Municipal de Saúde, em afronta aos art. 1º, §2º, da Lei 8.142/1990;

363.2.3. no acompanhamento dos Contratos de Gestão nº 224/2013, 073/2013 e 51/2014, não foi identificada a atuação efetiva de órgão competente da Secretaria Municipal de Saúde responsável pelo acompanhamento e fiscalização dos Contratos de Gestão, conforme determina art. 25 da Lei Estadual 8.647/03 c/c art. 34 do Decreto Estadual 8.890/2004; cláusula nona do contrato de gestão nº 224/2013, cláusula décima primeira do contrato de gestão nº 073/2013, cláusula nona do contrato de gestão nº 51/2014;

363.2.4. foi identificado ausência de critérios quanto à legislação a ser utilizada para celebração de contratos de gestão, pois, para a celebração do contrato de gestão nº 223/2013, foi aberto o processo licitatório nº 5690/2012, na modalidade concorrência, no tipo técnica e preço, o certame foi regido pela Lei 8.666/1993 e o contrato de gestão foi firmado com base na Lei Estadual que trata das Organizações Sociais no Estado da Bahia, Lei nº 8.647/2003. O contrato 073/2013, por sua vez, foi precedido do processo licitatório nº 5715/2012, na modalidade pregão presencial, tipo menor preço, regido pela Lei 10.520/2002 e subsidiariamente pela Lei 8.666/1993 e "processado nos termos da Lei Estadual nº 8.647/2003" e o contrato firmado com base na Lei Federal nº 9.637/1998, que trata da contratação de organizações sociais pelo Governo Federal. Por fim, o contrato de gestão nº 51/2014, foi antecedido do processo licitatório nº 289/2014, modalidade concorrência, tipo menor preço, o certame foi regido pela Lei 8.666/1993 e contrato de gestão foi firmado com base na Lei 8.666/1993 que trata dos contratos administrativos típicos;

363.2.5. a escolha da organização social para celebração de contrato de gestão deve, sempre que possível, ser realizada a partir de chamamento público, devendo constar dos autos do processo administrativo correspondente as razões para sua não realização, se for esse o caso, e os critérios objetivos previamente estabelecidos utilizados na escolha de determinada entidade, a teor do disposto no art. 7º da Lei 9.637/1998 e no art. 3º combinado com o art. 116 da Lei 8.666/1993 (Acórdão 3239/2013 - TCU - Plenário);

363.3. dar ciência ao Município de Ibirapitanga acerca das seguintes irregularidades identificadas:

363.3.1. o Termo de Parceria nº 006/2013, foi celebrado sem nenhum estudo que demonstrasse que essa seria a melhor opção, se comparada com uma contratação de profissionais diretamente pelo município;

363.3.2. o Termo de Parceria nº 006/2013 foi firmado com o Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil sem que estivesse presente planilha de composição dos custos unitários dos serviços, em desacordo, portanto, com art. 26 do Decreto 3.100/1999.

363.3.3. a execução do Temo de Parceria nº 006/2013 não está sendo devidamente acompanhada, nos moldes do que determina o art. 11 e §§, da Lei 9.790/1999;

363.3.4. na execução do termo de parceria 006/2013, firmado com o Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil, não está sendo observada a obrigação constante publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, conforme estabelecido no art. 10, §2º, VI, da Lei 9.790/1999;

363.4. dar ciência ao Município de Barra do Choça acerca das seguintes irregularidades identificadas:

363.4.1. o Termo de Parceria nº 023/2011, foi celebrado sem nenhum estudo que demonstrasse que essa seria a melhor opção, se comparada com uma contratação de profissionais diretamente pelo município;

363.4.2. o Termo de Parceria nº 023/2011 foi firmado com o Centro Comunitário Barra do Choça sem que estivesse presente planilha de composição unitária dos custos dos serviços, em desacordo, portanto, com art. 26 do Decreto 3.100/1999.

363.4.3. a execução do Temo de Parceria nº 023/2011 não está sendo devidamente acompanhado, nos moldes do que determina o art. 11 e §§, da Lei 9.790/1999;

363.4.4. na execução dos termos de parcerias 023/2011, firmado com o Centro Comunitário Barra do Choça, não está sendo observada a obrigação constante publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, conforme estabelecido no art. 10, §2º, VI, da Lei 9.790/1999;

363.5. recomendar ao Município de Jeremoabo que observe a orientação fixada nos incisos II e VI da terceira diretriz da Resolução nº 333/2003, do Conselho Nacional de Saúde (CNS/MS), relativamente à composição do Conselho Municipal de Saúde.

363.6. determinar, com fulcro no art. 43, I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, I, do Regimento Interno do TCU, ao Município de Candeias que, no prazo de 30 dias, elabore levantamento detalhado dos bens locados o Hospital Municipal José Mário dos Santos, discriminando, por equipamento, o valor mensal da locação e os dados do locador (nome e CNPJ e/ou CPF), bem como o valor de aquisição do equipamento novo;

363.7. nos termos dos arts. 43, II, 47, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, IV, do Regimento Interno do TCU, Extrair cópia das peças 45, 46, 47. 48, 49, 50, 56 a 59, 60, 65, 67 a 69, 77, 78 e 81 a 83 e autuar processo de tomada de conta especial para:

363.7.1. apurar o valor referente ao pagamento de taxa de administração referente aos contratos de gestão nº 224/2013 e 73/2013, firmados entre o Município de Candeias e o Instituto Médico Cardiológico da Bahia, identificando-se e promovendo a citação dos responsáveis;

363.7.2. promover a audiência de Francisco Silva Conceição CPF 241.450.925-20 para que, no prazo de 15 dias, apresente razões de justificativa em virtude ter autorizado a realização do processo licitatório nº 0289/2014, concorrência nº 001/2014, dando origem ao contrato nº 051/2014, firmado com o Centro Médico Aracajú Ltda., sem que estivesse presente a planilha de custo unitários do serviços, nos termos do art. 7º, II, da Lei 8.666/1993, esclarecendo o motivo de a estimativa passar, em um ano, de R$ 17.500.000,00 (valor estimado no processo de licitação 5690/2012, concorrência pública nº 002/2013) para R$ 24.000.000,00;

363.7.3. promover a audiência Francisco Silva Conceição, CPF 241.450.925-20, então Prefeito Municipal, e Manoel Eduardo Farias Andrade, CPF 117.600.285-68, então Secretário Municipal de Saúde em virtude de assinarem os Contratos de gestão nº 224/2013, em 30/4/2013, e nº 073/2013, em 1/2/2013, com Instituto Médico Cardiológico da Bahia (IMCBA), sem que o mesmo estivesse qualificado como organização social, em desacordo, portanto, com o art. 5º da Lei Federal nº 9.637/1998 e art. 20 da Lei Estadual nº 8.647/2003;

363.7.4. promover a audiência de Francisco Silva Conceição, CPF 241.450.925-20, então prefeito municipal, e Manoel Eduardo Farias Andrade, CPF 117.600.285-68, então secretário municipal de saúde, por terem assinado o contrato de gestão nº 051/2014 com o Centro Médico Aracajú Ltda., em descompasso com art. 1º c/c art. 5º da Lei Federal 9.637/1998 e art. 3º da Lei Estadual nº 8.647/2003, por se tratar de pessoa jurídica de direito privado, com fins lucrativos;

363.8. nos termos dos arts. 43, II, 47, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, IV, do Regimento Interno do TCU, extrair cópia das peças 51, 52, 53, 61, 62, 66, 70, 71, 79, 80, 96 e autuar processo de tomada de conta especial para:

363.8.1. promover a apuração do valor referente a pagamento de por serviços prestados, incompatíveis com a jornada de trabalho, no Município de Jeremoabo, identificando-se e promovendo a citação dos responsáveis;

363.8.2. promover a apuração do valor referente a pagamento de diárias indevidas referentes aos serviços prestados pela Coofesaúde Cooperativa de Trabalho em decorrência da execução do contrato 515/2011 firmado com o Município de Jeremoabo;

363.8.3. promover audiência de Thaís Gonçalves Brito, em virtude de, na condição de pregoeira do pregão presencial nº 026/2011, aceitar a proposta da Coofsaúde sem que ela guardasse conformidade com modelo de proposta anexa ao edital, portanto em desacordo com Item 17 do Edital do pregão presencial nº 026/2011; Lei 10.520/2002, art. 3º, I, c/c art. 4º, III; Lei 8.666/1993, art. 3º c/c art. 45 (vinculação ao instrumento convocatório); Lei 8.666/1993, art. 48, I, (desclassificação de propostas que não atendam ao edital);

363.9. nos termos dos arts. 43, II, 47, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, IV, do Regimento Interno do TCU, extrair cópia das peças 55, 74, 75, 93 e 94 e autuar processo de tomada de contas especial, para apurar o valor referente ao pagamento de taxa de administração referente aos termos de parcerias 023/2011,024/2011,025/2011 e 026/2011, firmados entre o Município de Barra do Choça e o Centro Comunidade Barra do Choça, identificando-se e promovendo a citação dos responsáveis;

363.10. nos termos dos arts. 43, II, 47, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, IV, do Regimento Interno do TCU, extrair cópia das peças 54, 72, 89, 92 e 95, autuar processo de tomada de contas especial para promover a apuração do valor referente a pagamento por despesas não comprovadas, referente a execução do termo de parceria nº 006/2013, firmado entre o município de Ibirapitanga e o Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil;

363.11. determinar à Secex-BA que monitore o cumprimento do item 363.6;

341.12. remeter cópia dos presentes autos ao Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, ao Tribunal de Contas do Estado da Bahia, à Procuradoria da República em Paulo Afonso, à Procuradoria da República em Jequié, à Receita Federal do Brasil, à Superintendência da Polícia Federal no Estado da Bahia e ao Conselho Regional de Medicina."

É o relatório

Voto:

VOTO

Cuidam os autos de relatório de auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia (Secex-BA) em municípios e na secretaria de saúde do estado, tendo por escopo a verificação da regularidade de ajustes firmados com entidades privadas na terceirização de profissionais de saúde com recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS), nos exercícios de 2013 e 2014.

2. O presente trabalho foi realizado com a participação do Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE-BA) e do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia (TCM-BA) e, também, teve o propósito de subsidiar Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), coordenada pela Secex-PR, com o objetivo de avaliar a regularidade dos ajustes firmados pelos governos municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde. No âmbito desta FOC, foi fiscalizada a terceirização de serviços médicos com recursos do SUS por municípios de Santa Catarina, Maranhão, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Paraná e Bahia, assim como da administração estadual deste último ente federativo.

3. Considerando-se as carências de certos profissionais da área de saúde, notadamente os médicos, bem como as dificuldades vivenciadas pelos entes federativos para a contratação de tais profissionais, alguns gestores públicos têm adotado modelos diferenciados de contratação, recorrendo à terceirização dos serviços, em vez de realizar o provimento dos cargos mediante concursos públicos.

4. As auditorias realizadas nesta FOC identificaram contratações de mão de obra por meio de Organizações Sociais (OS), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip), convênios, contratos administrativos com entidades privadas de serviços médicos, contratos administrativos com pessoas físicas, bem como credenciamento de pessoas físicas e jurídicas.

5. A equipe de auditoria explicita que tais instrumentos têm sido utilizados como forma de se evitar os limites impostos pelo teto remuneratório do município, vinculado ao subsídio percebido pelo prefeito, principalmente no que tange ao pagamento de médicos, e aos parâmetros máximos com gastos de pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

6. Além dos motivos expostos pela equipe de fiscalização, avalio que existam outras explicações para o fenômeno, tal qual a maior flexibilidade nas compras públicas realizadas indiretamente pelas entidades privadas ou a contratação de pessoal sem concurso público.

7. O Programa Nacional de Publicização (PNP), introduzido no ordenamento jurídico pela Lei 9.637/1998, teve o intuito de transferir a gestão de bens e serviços públicos, originalmente a cargo de entidades autárquicas e fundacionais, para organizações sociais, definidas em lei como pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde. Dessa forma, o Estado deixaria de gerir instituições e de responder diretamente pela prestação de serviços públicos essenciais e passaria ser um mero gestor de uma miríade de contratos.

8. Desde o momento em que foi instituído, o PNP tem suscitado pesadas críticas. SANTOS qualifica a publicização "como um mecanismo de fraude à Constituição, uma vez que são destinadas, essencialmente, a conferir a entidades prestadoras de serviços públicos maior grau de flexibilidade na gestão de recursos humanos, materiais e orçamentários. Assim, para atingir este objetivo, "mascara-se" uma entidade de direito público pré-existente em organização social, de modo a conferir-lhe autonomia gerencial e a capacidade de contratar pessoal sem concurso público, realizar compras sem licitação e gerir os recursos públicos sem a necessidade de obediência aos limites da lei orçamentária. Ao mesmo tempo, dá-se a essa entidade a prerrogativa de conceder benefícios e vantagens aos seus servidores, inclusive mediante a utilização de recursos próprios que deverá buscar no "mercado", provavelmente mediante a cobrança de serviços do "cidadão-cliente"." [SANTOS, L. Alberto, "O Programa de Publicização e as Organizações Sociais", 1998. Disponível em: www.anesp.org.br/userfiles/file/estudos/programa_publicizacao.pdf].

9. Também havia uma controvérsia relacionada à constitucionalidade da terceirização do gerenciamento de ações e serviços de saúde, atividade considerada finalística de Estado, com organizações sociais. Nesse sentido, foi ajuizada a ADI 1.923/1998, questionando a Lei 9.637/1998, que dispõe sobre a qualificação de organizações sociais e o Programa Nacional de Publicização, bem como o art. 24, XXIV, da Lei 8.666/93, com redação dada pela Lei 9.648/98.

10. Em abril deste ano, o STF proferiu decisão final em que, por maioria, julgou parcialmente procedente o pedido, apenas para conferir interpretação conforme a Constituição à Lei nº 9.637/98 e ao art. 24, XXIV da Lei nº 8.666/93, incluído pela Lei nº 9.648/98, de que:

"(i) o procedimento de qualificação seja conduzido de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da Constituição Federal, e de acordo com parâmetros fixados em abstrato segundo o que prega o art. 20 da Lei nº 9.637/98; (ii) a celebração do contrato de gestão seja conduzida de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da Constituição Federal; (iii) as hipóteses de dispensa de licitação para contratações (Lei nº 8.666/93, art. 24, XXIV) e outorga de permissão de uso de bem público (Lei nº 9.637/98, art. 12, § 3º) sejam conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da Constituição Federal; (iv) os contratos a serem celebrados pela Organização Social com terceiros, com recursos públicos, sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da Constituição Federal, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; (v) a seleção de pessoal pelas Organizações Sociais seja conduzida de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; e (vi) para afastar qualquer interpretação que restrinja o controle, pelo Ministério Público e pelo Tribunal de Contas da União, da aplicação de verbas públicas."

11. Em face da referida decisão do STF, opto por me distanciar desse debate e tratar apenas do exame da legalidade dos atos administrativos praticados e da regular aplicação de recursos federais nos dos contratos de gestão auditados, sem prejuízo de retomar o tema por ocasião da apreciação do relatório de consolidação desta FOC.

II

12. Entre as justificativas que motivaram a presente auditoria estão a importância que os serviços de saúde representam para a população brasileira e os riscos de malversação de recursos públicos carreados na terceirização dos serviços de saúde, os quais, em diversas oportunidades, têm sido identificados pelo TCU em ajustes do gênero, tal como tratado no relatório de auditoria apreciado pelo Acórdão 586/2012-TCU-Plenário, de relatoria da Ministra Ana Arraes.

13. É extremamente relevante a materialidade dos gastos em ajustes do gênero. Apenas em municípios da Bahia, a equipe de auditoria apurou que, no período de 2010 a 2013, foram feitos pagamentos a Oscips da ordem de R$ 600 milhões. Foram constatados também vultosos pagamentos às cooperativas de trabalho, com destaque para a Coofesaúde Cooperativa de Trabalho, que, no período de 2010 a julho/2014, recebeu mais de R$ 325 milhões.

14. No curso dos trabalhos foram formuladas as seguintes questões de auditoria:

"1) A terceirização da contratação de profissionais de saúde foi precedida de planejamento adequado e dos procedimentos exigidos em lei?

2) A seleção da entidade responsável pela prestação do serviço foi regular quanto às disposições legais?

3) Houve análise do governo municipal quanto à capacidade operacional da entidade para prestar o serviço e a entidade conseguiu comprovar que detinha os requisitos necessários e exigidos por lei?

4) A contratação da entidade foi formalizada por instrumento jurídico competente?

5) O ajuste foi executado nos prazos, etapas, quantidades e requisitos nele definidos?

6) A entidade utilizou os recursos recebidos na execução dos serviços de acordo com o estabelecido no ajuste e nos normativos legais?

7) Houve aplicação de recursos do ajuste em atividades da própria entidade?

8) O município realiza os controles necessários para avaliar a execução dos serviços?"

15. Na amostra auditada, figuraram ajustes celebrados pelo governo baiano e pelos municípios de Jeremoabo, Candeias, Barra do Choça e Ibirapitanga, escolhidos por terem recebido maior aporte de recursos oriundos SUS. Tais instrumentos contratuais encontram-se relacionados na tabela a seguir:

Contratante Contratado Nº do Ajuste Natureza Jurídica do Ajuste Objeto Valor Atual (R$)

Município de Jeremoabo Coofesaúde Cooperativa de Trabalho 515/2011 Contrato administrativo com cooperativa de trabalho Prestação de serviços médicos em diversas especialidades. 7.396.666,18

Município de Candeias Instituto Médico Cardiológico da (IMCBA) 224/2013 Contrato de gestão Operacionalização da gestão e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mario dos Santos. 15.330.000,00

Município de Candeias Instituto Médico Cardiológico d a Bahia (IMCBA) 073/2013 Contrato de gestão Operacionalização da gestão e execução das ações e serviços de saúde na Unidade de Pronto Atendimento (UPA). 4.452.000,00

Município de Candeias Centro Médico Aracajú (CMA) 051/2014 Contrato de gestão Operacionalização da gestão e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Marcio dos Santos. 22.200.000,00

Município de Barra do Choça Centro Comunitário de Barra do Choça 023/2011 Termo de parceria Operacionalização do programa de descentralização administrativa do Município, por meio da elaboração e execução do Plano de Trabalho de Assistência à Saúde das Pessoa por intermédio de ações de promoção, proteção e recuperação, com a realização integrada das atividades educativas e ações assistenciais. 1.560.000,00

Município de Ibirapitanga Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil (Ipasb) 006/2013 Termo de parceria Operacionalizar o "Programa Povo Com Mais Saúde", em apoio a Secretária de Saúde do Município de Ibirapitanga. 1.650.000,00

Estado da Bahia Coofesaúde Cooperativa de Trabalho 125/2014 Contrato administrativo com cooperativa de trabalho Serviços médicos hospitalares aos usuários do SUS em hospitais públicos de urgência/emergência e retaguarda, administrados diretamente pela Secretaria de Saúde do Estado da Bahia (Sesab). 16.305.811,20

16. Durante a fase de execução da auditoria, foram identificados diversos indícios de irregularidade, relacionados a seguir:

a) inexistência de estudos que demonstrem as vantagens de terceirização/publicização em relação à contratação direta (item 2.1 do relatório de auditoria);

b) ausência de consulta prévia ao Conselho Municipal de Saúde sobre o processo de terceirização/publicização dos serviços de saúde (item 2.2 do relatório de fiscalização);

c) ausência de composição de preços unitários na planilha de custos referencial (achado 2.3);

d) planilha de proposta de preços apresentada pela licitante em desconformidade com os requisitos do edital (achado 2.4);

e) ausência de designação formal de fiscal de contratos e/ou fragilidade na fiscalização das avenças (tópico 2.5 do relatório de auditoria);

f) ausência de comprovação dos efetivos custos incorridos na prestação de serviços (achado 2.6);

g) celebração de contrato de gestão com entidade não qualificada como organização social (achado 2.7);

h) celebração de contrato de gestão com entidade privada com fins lucrativos (achado 2.8);

i) ausência de critério quanto à legislação a ser utilizada para a celebração de contrato de gestão (achado 2.9);

j) cobrança de taxa de administração (achado 2.10);

k) ausência de procedimentos específicos do órgão de controle interno para acompanhar o processo de publicização/terceirização (achado 2.11);

l) ausência de controle dos bens patrimoniais (achado 2.12);

m) pagamento por serviços não prestados (achado 2.13);

n) pagamento de diárias indevidas (achado 2.14);

o) contratação irregular de Oscip para intermediação de mão de obra (achado 2.15);

p) inexistência de análise da capacidade operacional da entidade e ausência de requisitos legais para celebração de parceria com o poder público (achado 2.16);

q) ausência de publicação do demonstrativo da execução físico-financeira (achado 2.17);

r) burla a legislação trabalhista (achado 2.18);

s) deficiência no controle da frequência dos médicos (achado 2.19); e

t) indícios de fraude em concurso público (achado 3.1).

17. Dos achados relacionados acima, a equipe de auditoria entendeu que os enumerados nos itens "k", "l", "r" e "t" deveriam ser tratados no âmbito do TCM-BA, enquanto achado 2.19, no âmbito do TCE-BA. Portanto, foi formulada proposição de encaminhar cópia das peças do presente processo, aos referidos Tribunais de Contas.

18. Registro que se trata de uma auditoria realizada em parceria com ambos os Tribunais de Contas, no âmbito da Rede de Controle, com base em Acordos de Cooperação Técnica firmados pelo TCU. Segundo dispõem tais acordos, o relatório de fiscalização será submetido ao Relator do TCU, acompanhado das propostas cabíveis, e poderá, a seu critério, ser encaminhado por cópia ao TCM-BA ou ao TCE-BA antes do julgamento, para providências relativas a recursos municipais ou estaduais envolvidos. Assim, acolho proposta formulada pela equipe de auditoria.

19. Faço, ainda, um adendo ao encaminhamento proposto, submetendo à apreciação deste colegiado, o envio de cópia do acórdão em apreciação, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentam, ao Ministério Público do Trabalho, considerando que o achado 2.18 também se relaciona com a matéria de competência do Parquet trabalhista.

III

20. Passo a abordar cada um dos achados de auditoria, iniciando minha manifestação pela inexistência de estudos que demonstrem as vantagens de terceirização/publicização em relação à contratação direta, mediante concurso público, dos profissionais de saúde.

21. O aludido achado foi observado em todas as contratações auditadas realizadas por entes municipais. Assim, tenho por pertinente o exame realizado pela equipe de auditoria quanto ao presente indício de irregularidade, motivo pelo qual o adoto como razões de decidir e acolho o encaminhamento de cientificar os órgãos auditados de que, nos processos de transferência do gerenciamento de serviços de saúde para organizações sociais ou a celebração de termos de parceria com Oscip deve ser antecedida de estudo detalhado que contemple a fundamentação da conclusão de que a transferência do gerenciamento para organizações sociais mostra-se a melhor opção.

22. Proposição análoga foi acolhida pelo Acórdão 3.239/2013-TCU-Plenário, de relatoria do eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues, ao apreciar auditoria operacional a respeito da transferência do gerenciamento de unidades públicas de saúde a entidades privadas, ocasião em que foram tecidas as seguintes considerações no voto condutor do citado decisum:

"Nenhum dos entes auditados expôs os fundamentos da decisão pela terceirização dos serviços de saúde. O fato de se tratar de ato discricionário não exime a Administração de motivar a decisão tomada.

O administrador, no exercício do poder discricionário, está obrigado a consignar, de forma expressa e antecipada, a motivação do ato, inclusive os critérios utilizados, sob pena de nulidade. Nesse sentido, a lição de Celso Antônio Bandeira de Melo (in Curso de Direito Administrativo. 16ª edição, São Paulo: Malheiros. p. 368-369):

"Entretanto, se se tratar de ato praticado no exercício de competência discricionária, salvo alguma hipótese excepcional, há de se entender que o ato não motivado está irremissivelmente maculado de vício e deve ser fulminado por inválido, já que a Administração poderia, ao depois, ante o risco de invalidação dele, inventar algum motivo, "fabricar" razões lógicas para justificá-la e alegar que as tomou em consideração quando da prática do ato."

Sobre o tema, assim se manifesta Juarez Freitas (in Discricionariedade administrativa e o direito fundamental à boa administração pública. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 55-59):

"Como pondera Hartmut Maurer, "a motivação serve, em primeiro lugar, como autocontrole para a autoridade que, por meio dela, é obrigada a estudar com rigor a sua decisão, tanto do ponto de vista material quanto do ponto de vista jurídico, cercando-se, assim, de garantias suficientes. Ela serve, igualmente, ao cidadão que, graças à motivação e só a ela, adquire condições de apreciar a legalidade do ato administrativo e a conveniência de um recurso. Ela facilita, enfim, o controle jurisdicional, uma vez que a autoridade competente para examinar o recurso administrativo ou o tribunal administrativo podem comprovar qual situação e quais considerações levaram a autoridade a tomar a sua decisão" "

Assim, nos autos do processo administrativo correspondente, devem estar evidenciados os motivos que levaram a Administração a decidir pela transferência do gerenciamento de unidades públicas de saúde para o terceiro setor."

23. Também julgo pertinentes as propostas de ciência e recomendação formuladas em vista do achado apontando a ausência de consulta prévia ao Conselho Municipal de Saúde sobre os processos de terceirização/publicização dos serviços de saúde. Tais proposições estão alinhadas ao disposto na Lei 8.142/1990, que em seu art. 1º, § 2º, prevê que os conselhos de saúde atuem "na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros".

IV

24. No que tange à ausência de planilha detalhada no orçamento de referência das licitações e termos de parceria, situação constatada em todos os municípios auditados, julgo que o encaminhamento proposto pela equipe de auditoria merece ajustes.

25. Propõe a equipe dar ciência das falhas observadas aos municípios de Jeremoabo, Ibirapitanga e Barra do Choça. No caso do Contrato de Gestão 051/2014, celebrado entre o município de Candeias e o Centro Médico de Aracajú, a situação foi considerada mais grave, ensejando proposta de audiência do responsável, pelo fato de o valor do contrato de gestão do Hospital Municipal ter sofrido incremento de 44,81%, em apenas um ano, passando do valor anual de R$ 15.330.000,00 para R$ 22.200.000,00, sem que existisse qualquer justificativa ou planilha orçamentária detalhando o custo dos serviços que seriam contratados.

26. Conforme apurado pela equipe de auditoria, existem robustos indícios de dano ao erário nos ajustes celebrados pelos municípios, resultando na proposta de constituição de quatro apartados de tomada de constas especial para apurar eventuais débitos nos ajustes celebrados pelos quatro municípios baianos. No entanto, o Contrato 051/2014 supracitado não constou dessa proposta, a despeito do indício de prejuízo ao erário descrito acima.

27. Assim, conforme abordarei mais adiante neste voto, além de cientificar os municípios das falhas obervadas, estou acolhendo a proposta instauração de processos apartados de tomada de contas especial para apurar os indícios de prejuízo nos citados instrumentos. Além dos quatro apartados sugeridos pela equipe de auditoria, estou determinando a constituição de um quinto apartado para examinar os indícios de dano ao erário existentes no Contrato 051/2014. Dessa forma, para racionalizar a futura tramitação processual, cada tomada de constas especial tratará especificamente dos ajustes celebrados entre um município e uma entidade contratada.

28. Os débitos eventualmente apurados podem estar diretamente correlacionados com as falhas no processo de orçamentação dos serviços. Assim, tais falhas também podem constituir fundamento para a citação dos responsáveis pelas contratações em tela.

29. Não é demais repisar que houve infração ao art. 7º, §2º, inciso II, da 8.666/1993 nas contratações celebradas com amparo nesta lei, o que, nos exatos termos do art. 7º, § 6º, da mesma Lei, pode implicar a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilização dos agentes faltosos envolvidos. Portanto, trata-se de falha grave, que pode ensejar a aplicação das penalidades previstas na Lei 8.443/93. No caso de ajustes celebrados com Oscips, mediante termos de parceria, o apontamento da equipe de equipe de auditoria demonstra que a disposição do art. 26 do Decreto 3.100/1999 foi negligenciada pelos responsáveis.

30. Com relação aos contratos de gestão firmados com organizações sociais, nos termos do Acórdão 3.239/2013-TCU-Plenário, deve haver nos processos de transferência do gerenciamento de serviços de saúde para organizações sociais estudo detalhado que contemple tanto a avaliação precisa dos custos do serviço e ganhos de eficiência esperados da OS quanto uma planilha detalhada com a estimativa de custos da execução dos contratos de gestão.

31. Como abordado pelo relatório de auditoria, deveriam existir estudos específicos para cada unidade de saúde objeto de terceirização, contendo comparação, em termos de custos e produtividade, entre a gestão pelo Poder Público e a gestão em regime aplicável à entidade privada. É exatamente a estimativa de custos de execução do contrato e, por extensão, do valor a ser transferido para as entidades privadas, a variável mais importante a ser considerada na decisão de terceirizar os serviços de saúde.

32. Idêntico tratamento deve ser conferido ao achado 2.4, que aborda a apresentação e aceitação de proposta de preços pela licitante em desconformidade com os requisitos do edital. No caso a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde apresentou proposta no pregão presencial 26/2011 se detalhamento do preço, não indicando em campos distintos os valores unitários, líquido e bruto, dos salários dos profissionais.

33. A equipe de auditoria propôs audiência da responsável por tal ocorrência, em vista da inviabilidade de aferição da vantajosidade da contratação, na medida em que a proposta apresentada não estava consonância com o edital e não permitia a verificação de sua composição de custo. Além disso, essa situação poderia resultar também em dúvida quanto a efetivo valor devido na fase de liquidação da despesa e ao pagamento por valores que não deviam fazer parte da composição dos custos da contratada, a exemplo do pagamento de diárias indevidas.

34. Há, portanto, conexão entre esse achado e os supostos débitos observados no ajuste, devendo tal fato ser objeto de citação dos responsáveis em processo de tomada de contas especial.

V

35. Com relação à ausência de designação formal de fiscal e/ou deficiência na fiscalização das avenças, propõe a equipe de auditoria dar ciência do fato aos municípios contratantes. Com as vênias de estilo, julgo não ser o caso de adotar apenas medidas de cunho corretivo e pedagógico ao caso, pois as ocorrências constatadas não podem ser consideradas somente falhas ou impropriedades formais, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992. Ao contrário, as irregularidades relatadas, se confirmadas, podem ser consideradas graves transgressões a normas legais, podendo ensejar a aplicação das penalidades previstas na Lei Orgânica do TCU aos responsáveis, motivo pelo qual os responsáveis devem ser ouvidos em audiência no âmbito dos processos de TCE a serem instaurados.

VI

36. Passo a abordar o achado atinente a ausência de comprovação dos custos efetivos incorridos na prestação dos serviços (item 2.6 do relatório de auditoria). Conforme evidenciado pela equipe de fiscalização, a documentação juntada aos processos de pagamentos não permite afirmar se os serviços foram efetivamente prestados, o que traz prejuízo à liquidação da despesa, podendo levar ao pagamento de serviços não prestados.

37. Em vista do exposto, foram formuladas propostas de encaminhamento no sentido de cientificar os municípios de Jeremoabo, Candeias e Barra do Choça das irregularidades.

38. Divergindo de tal encaminhamento, entendo que os fatos relatados são indícios de que houve dano ao erário e devem ser apurados em processos de tomadas de contas especiais.

39. Como ressaltei no voto condutor do Acórdão 1.655/2015-TCU-Plenário, a questão da comprovação das despesas dos serviços ajustados demanda cuidados especiais de controle, em particular quando há cessão de mão de obra (terceirização) à Administração Pública, em que os serviços prestados não deixam evidências de que tenham sido realizados. Assim, não se pode admitir pagamento de serviços sem a comprovação de que foram efetivamente prestados, independentemente da natureza jurídica do ajuste firmado.

40. No âmbito da Administração Pública, os pagamentos somente podem ser efetuados às empresas contratadas se os serviços prestados estiverem devidamente detalhados nos documentos comprobatórios, uma vez que a ausência dos requisitos formais relativos à liquidação das despesas provoca a falta de transparência quanto à correção e suficiência daqueles serviços. Os artigos 62 e 63 da Lei 4.320/1964 estabelecem que os pagamentos ocorram apenas após liquidação da despesa, mediante documentos comprobatórios do direito ao recebimento, quais sejam, o contrato, a nota de empenho e os comprovantes de efetiva prestação do serviço.

41. No caso do termo de parceria nº 006/2013, firmado entre o município de Ibirapitanga e o Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil, concordo com a equipe de fiscalização, que reuniu evidências de pagamento de despesas não comprovadas, propondo, neste caso, o levantamento dos demais pagamentos e a citação dos responsáveis para que comprovem a correta destinação dos recursos.

42. Outro indício de irregularidade (achado 2.10) que ensejou a proposta de instauração de tomadas de contas especiais pela Secex-BA foi a cobrança de taxa de administração observada nos contratos de gestão nº 73/2013 e nº 224/2013, celebrados entre o Município de Candeias e o IMCBA, e nos termos de parceria 023/2011, 024/2011, 025/2011 e 026/2011, ajustados entre o Município de Barra do Choça e a Oscip Centro Comunitário Barra do Choça.

43. Alinho-me ao exame realizado pela unidade instrutiva, que colacionou vários julgados do TCU condenando tal prática.

44. Quanto aos achados 2.13 e 2.14, a equipe de auditoria relata a existência de pagamento por serviços não prestados e pagamento indevidos de diárias, observados no Contato 515/2011 firmado entre o Município de Jeremoabo e a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde. Concordo com o exame procedido pela equipe de auditoria e com a proposta de apuração dos supostos prejuízos em processo específico de tomada de contas especial.

45. Porém, entendo que a responsabilização, não só pelo presente achado, como para outros apontamentos da equipe de auditoria, ainda exija um posterior aprofundamento, que deixo para realizar no momento em que as propostas de citação forem submetidas a minha apreciação, nos termos da deliberação que ora submeto a este colegiado.

46. Desde já deixo consignado que entendo indevida a responsabilização solidária do médico Thales Bravo Marques Rizzo, cooperado da Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde, pelo dano aos cofres públicos identificados no achado 2.13. Em princípio, estão bem caracterizados os pagamentos indevidos à cooperativa em virtude de serviços não prestadas por seu cooperado. Creio, contudo, que eventuais pagamentos realizados pela Coofsaúde ao cooperado situam-se na órbita do direito privado, fora da jurisdição desta Corte de Contas. Em primeira ordem, quem percebeu os pagamentos indevidos com recursos do SUS foi a própria Coofsaúde, que deve ser responsabilizada solidariamente com os gestores públicos que foram responsáveis pelos pagamentos tidos por irregulares.

47. Foi exatamente esse critério de responsabilização adotado pela equipe de auditoria no achado atinente ao pagamento indevido de diárias, em que foi arrolada a cooperativa - per ter percebido os valores considerados irregulares - e não os seus cooperados.

48. Ainda quanto à responsabilização, julgo que os dirigentes das entidades também devam ser incluídos no polo passivo das tomadas de contas especiais a serem constituídas. Faço tal proposição em linha com o entendimento desta Corte de Contas que, por meio do Acórdão 2.763/2011-Plenário, julgou incidente de uniformização de jurisprudência, pacificando a responsabilidade solidária da pessoa jurídica de direito privado e do dirigente da entidade quando houver dano ao erário na execução de convênios e instrumentos congêneres firmados com o poder público federal.

49. Trata-se de hipótese em que incide o art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, na medida em que a representante legal da Organização Social ou da Oscip também administrou recursos repassados à entidade, assumindo, com isso, a responsabilidade pela correta execução do objeto dos contratos de gestão ou termos de parceria. Em situação análoga, o Acórdão 1.557/2014-TCU-Plenário responsabilizou dirigentes de Oscip por débitos verificados em contratos e termos de parceria, entendimento confirmado pelo recente Acórdão 1.655/2015-TCU-Plenário, de minha relatoria.

VII

50. No tópico 2.7 do relatório de auditoria, é apontado que o Município de Candeias celebrou os contratos de gestão nº 224/2013 e nº 073/2013, com o Instituto Médico Cardiológico da Bahia (IMCBA). Esses contratos são regidos, respectivamente, pela Lei Estadual nº 8.647/2003 e pela Lei Federal nº 9.637/1998, estabelecendo que, para a celebração de contrato de gestão, a entidade privada sem fins lucrativos deva ser qualificada como organização social. Porém, no momento da celebração dos referidos contratos de gestão, o IMCBA ainda não era qualificado como organização social, o que só veio a ocorrer posteriormente.

51. Outra irregularidade semelhante foi tratada no achado 2.8 do relatório de auditoria, sendo relatado que o Município de Candeias celebrou o contrato de gestão nº 051/2014 com o Centro Médico Aracajú Ltda., pessoa jurídica de direito privado, com fins lucrativos, para gestão do Hospital Municipal José Mário dos Santos, o que é vedado pelo Art. 1º c/c art. 5º da Lei Federal 9.637/1998.

52. No município de Candeias, também se verificou a falta de critério quanto à legislação a ser utilizada para se celebrar contrato de gestão (item 2.9 do relatório de fiscalização).

53. Portanto, anuo à proposta da Secex-BA de realizar a audiência dos responsáveis pelos indícios de irregularidade elencados nos tópicos 2.7 e 2.8 do relatório de fiscalização e de cientificar a municipalidade quanto ao achado 2.9 da auditoria.

VIII

54. Sobre a regularidade da contratação de Oscips pelos municípios de Ibirapitanga e Barra do Choça, foi constatada uma impropriedade formal atinente à ausência de publicação dos demonstrativos da execução físico-financeira dos termos de parceria. A esse respeito, julgo que as propostas de cientificação formuladas pela equipe de auditoria encontram-se adequadas.

55. Porém, existem duas outras irregularidades relacionadas à contratação irregular de Oscip para intermediação de mão de obra (achado 2.15) e à inexistência de análise da capacidade operacional da entidade e ausência de requisitos legais para celebração dos termos de parceria (achado 2.16). Para ambos os achados, a unidade técnica propôs dar ciência dos fatos ao TCM-BA, órgão que detém competência, em conjunto com a Câmara Municipal, para sustar as avenças, nos termos do nos termos do art. 71, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal.

56. Em que pese concordar com tal assertiva, este Tribunal também detém jurisdição sobre os atos administrativos praticados pelos gestores, tendo em conta o uso de recursos da União nos referidos termos de parceria, motivo pelo qual julgo cabível realizar a audiência dos responsáveis pelas irregularidades verificadas.

57. O fornecimento de mão de obra terceirizada a órgãos públicos por uma Oscip não está previsto no art. 3º, caput, da lei 9.790/99 e essa é uma das questões de fundo, não só da presente auditoria, mas de todos os processos de fiscalização realizados no âmbito desta FOC, ou seja a contratação de pessoal da área de saúde sem a prévia realização de concurso público, infringindo o disposto no art. 37, inciso II, da Constituição Federal.

58. Deixo para abordar com mais profundidade a questão tratada no achado 2.15 no processo de consolidação desta FOC, após realizar oitiva do Ministério da Saúde e do Conselho Federal de Medicina, mas adianto que existem precedentes do Poder Judiciário decretado a nulidade de Termos de Parceria celebrados entre municípios e Oscips, por entender haver vedações constitucionais e legais para a transferência da responsabilidade pelo serviço municipal de saúde à entidade privada.

59. As atividades diretamente ligadas à prestação de serviços de saúde, no âmbito do SUS - como as executadas por médicos, dentistas, enfermeiros e auxiliares de enfermagem - têm caráter finalístico e permanente e são de responsabilidade do Poder Público.

60. Ainda conforme o art. 198, § 4º, da Carta Magna, os gestores locais do SUS só poderão admitir agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação.

61. Considerando que a avaliação da legalidade da contratação de pessoal pelas esferas estadual e municipal é da seara dos tribunais de contas estaduais e dos municípios, julgo pertinente a proposta da equipe de auditoria de encaminhar cópia desta deliberação ao TCM-BA e TCE-BA.

Ante todo o exposto, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 29 de julho de 2015.

BENJAMIN ZYMLER

Relator

Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Auditoria realizada em municípios e na Secretaria de Saúde da Bahia, tendo por objeto a verificação da regularidade de ajustes firmados com entidades privadas na terceirização de profissionais de saúde com recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS),

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante os motivos expostos pelo Relator, em:

9.1. determinar a instauração de cinco processos apartados de Tomada de Contas Especial, com fulcro no art. 47 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 41 da Resolução TCU 259/2014, a partir da extração de cópias das peças necessárias destes autos, com vistas à quantificação dos débitos e identificação dos respectivos responsáveis, de forma que cada processo trate, separadamente, dos seguintes ajustes:

9.1.1. contratos de gestão nº 224/2013 e 73/2013, firmados entre o Município de Candeias/BA e o Instituto Médico Cardiológico da Bahia;

9.1.2. contrato de gestão nº 51/2014, celebrado entre o Município de Candeias/BA e o Centro Médico Aracajú;

9.1.3. contrato 515/2011, celebrado entre a Coofesaúde Cooperativa de Trabalho e o Município de Jeremoabo/BA;

9.1.4. termos de parcerias 023/2011, 024/2011, 025/2011 e 026/2011, firmados entre o Município de Barra do Choça/BA e o Centro Comunidade Barra do Choça;

9.1.5. termo de parceria nº 006/2013, firmado entre o município de Ibirapitanga/BA e o Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil;

9.2. determinar à Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia que:

9.2.1. quantifique os débitos e respectivas datas de origem atinentes aos prejuízos constatados nos instrumentos relacionados acima, bem como identifique os responsáveis pelas irregularidades, ficando desde já autorizada a realizar as diligências e inspeções que entender necessárias;

9.2.2. no âmbito dos processos de tomada de contas especial que vierem a ser constituídos em cumprimento ao subitem 9.1 deste acórdão, identifique e realize as audiências dos responsáveis pelos indícios de irregularidade constantes dos achados 2.5, 2.15 e 2.16 do relatório de auditoria;

9.2.3. submeta a este relator, no âmbito das tomadas de contas especiais a serem autuadas, propostas de citação e audiência dos responsáveis que vierem a ser identificados em cumprimento aos subitens 9.2.1 e 9.2.2 acima;

9.2.4. monitore o cumprimento do subitem 9.4 deste acórdão;

9.3. no âmbito dos processos de tomada de contas especial que vierem a ser constituídos em cumprimento ao subitem 9.1 deste acórdão, realizar as audiências dos Srs. Francisco Silva Conceição, (241.450.925-20), então Prefeito Municipal de Candeias/BA, e Manoel Eduardo Farias Andrade (117.600.285-68), então Secretário Municipal de Saúde, com fundamento art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, para que, no prazo de quinze dias, apresentem razões de justificativa sobre as seguintes irregularidades:

9.3.1. por terem assinado os Contratos de Gestão nº 224/2013e nº 073/2013 com Instituto Médico Cardiológico da Bahia (IMCBA), sem que a entidade estivesse qualificada como organização social, em desacordo, portanto, com o art. 5º da Lei Federal nº 9.637/1998;

9.3.2. por terem assinado o contrato de gestão nº 051/2014 com o Centro Médico Aracajú Ltda., em descompasso com art. 1º c/c art. 5º da Lei Federal 9.637/1998, por se tratar de pessoa jurídica de direito privado com fins lucrativos;

9.4. determinar, com fulcro no art. 43, I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, I, do Regimento Interno do TCU, ao Município de Candeias que, no prazo de 30 dias, elabore levantamento detalhado dos bens locados o Hospital Municipal José Mário dos Santos, discriminando, por equipamento, o valor mensal da locação e os dados do locador (nome e CNPJ e/ou CPF), bem como o valor de aquisição do equipamento novo;

9.5. dar ciência ao Município de Jeremoabo acerca das seguintes irregularidades identificadas:

9.5.1. o contrato 515/2011, firmado com a Coofsaúde Cooperativa de Trabalho, foi celebrado sem nenhum estudo que demonstrasse que essa seria a melhor opção, se comparada com uma contratação de profissionais diretamente pelo município;

9.5.2. a opção de contratação de serviços de saúde, que culminou com a contratação da Coofsaúde, contrato 515/2011, não foi devidamente debatida junto ao Conselho Municipal de Saúde, em afronta aos art. 1º, §2º, da Lei 8.142/1990;

9.5.3. no processo licitatório nº 067/2010, pregão presencial nº 026/2011, do qual resultou o contrato nº 515/2011, firmado com a Coofsaúde - Cooperativa Feirense de Saúde, a planilha orçamentária utilizada como referencial de preço não apresenta a composição do valor bruto, em descompasso com o art. 7º, §2º, da Lei 8.666/1993;

9.6. dar ciência ao Município de Candeias acerca das seguintes irregularidades identificadas:

9.6.1. os contratos de gestão nºs. 224/2013, 73/2013 e 51/204 foram celebrados sem que fossem antecedidos por estudos detalhados que demonstrassem que a transferência do gerenciamento para organizações sociais mostrava-se a melhor opção;

9.6.2. a opção de celebração dos contratos de gestão nºs 224/2013, 073/2013 e 224/2013, não foi devidamente debatido junto ao Conselho Municipal de Saúde, em afronta aos art. 1º, §2º, da Lei 8.142/1990;

9.6.3. foi identificado ausência de critérios quanto à legislação a ser utilizada para celebração de contratos de gestão, pois, para a celebração do contrato de gestão nº 223/2013, foi adotada a modalidade concorrência, regida pela Lei 8.666/1993, no tipo técnica e preço, mas o contrato de gestão foi firmado com base na Lei Estadual 8.647/2003; enquanto o contrato 073/2013, por sua vez, foi precedido do processo licitatório na modalidade pregão presencial, regido pela Lei 10.520/2002 e, subsidiariamente, pela Lei 8.666/1993, porém, o contrato foi firmado com base na Lei 9.637/1998; e, por fim, o contrato de gestão nº 51/2014 foi antecedido do processo licitatório na modalidade concorrência, tipo menor preço, e o contrato de gestão foi firmado com base na Lei 8.666/1993;

9.6.4. a escolha da organização social para celebração de contrato de gestão deve, sempre que possível, ser realizada a partir de chamamento público, devendo constar dos autos do processo administrativo correspondente as razões para sua não realização, se for esse o caso, e os critérios objetivos previamente estabelecidos utilizados na escolha de determinada entidade, a teor do disposto no art. 7º da Lei 9.637/1998 e no art. 3º combinado com o art. 116 da Lei 8.666/1993;

9.7. dar ciência ao Município de Ibirapitanga acerca das seguintes irregularidades identificadas:

9.7.1. o Termo de Parceria nº 006/2013 foi celebrado sem nenhum estudo que demonstrasse que essa seria a melhor opção, se comparada com uma contratação de profissionais diretamente pelo município;

9.7.2. o Termo de Parceria nº 006/2013 foi firmado com o Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil sem que estivesse presente planilha de composição dos custos unitários dos serviços, em desacordo, portanto, com art. 26 do Decreto 3.100/1999;

9.7.3. na execução do termo de parceria 006/2013, firmado com o Instituto de Projetos e Apoio Social do Brasil, não está sendo observada a obrigação constante publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, conforme estabelecido no art. 10, §2º, VI, da Lei 9.790/1999;

9.8. dar ciência ao Município de Barra do Choça acerca das seguintes irregularidades identificadas:

9.8.1. o Termo de Parceria nº 023/2011 foi celebrado sem nenhum estudo que demonstrasse que essa seria a melhor opção, se comparada com uma contratação de profissionais diretamente pelo município;

9.8.2. o Termo de Parceria nº 023/2011 foi firmado com o Centro Comunitário Barra do Choça sem que estivesse presente planilha de composição unitária dos custos dos serviços, em desacordo, portanto, com art. 26 do Decreto 3.100/1999.

9.8.3. na execução dos termos de parcerias 023/2011, firmado com o Centro Comunitário Barra do Choça, não está sendo observada a obrigação constante publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, conforme estabelecido no art. 10, §2º, VI, da Lei 9.790/1999;

9.9. recomendar ao Município de Jeremoabo que observe a orientação fixada nos incisos II e VI da terceira diretriz da Resolução nº 333/2003, do Conselho Nacional de Saúde (CNS/MS), relativamente à composição do Conselho Municipal de Saúde.

9.10. encaminhar cópia das peças do presente processo ao Tribunal de Contas do Estado da Bahia e ao Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia;

9.11. enviar cópia deste acórdão, bem como dos pareceres que o fundamentam, ao Ministério da Justiça, ao Ministério Público do Trabalho, à Receita Federal do Brasil e às Câmaras Municipais de Candeias/BA, Jeremoabo/BA, Barra do Choça/BA e Ibirapitanga/BA, para as providências que entenderem pertinentes;

9.12. cientificar o Ministro de Estado da Saúde acerca da conversão destes autos em Tomada de Contas Especial, na forma do parágrafo único do art. 198 do Regimento Interno do TCU; e

9.13. apensar estes autos a uma das Tomadas de Contas Especiais que vierem a ser autuadas, na forma do art. 41 da Resolução TCU 259/2014

Entidade:

Órgão/Entidade: Entidades/órgãos do Governo do Estado da Bahia

Interessado:

Interessados/Responsáveis:

3.1. Responsáveis: Admilson Joaquim Santos Júnior (009.172.055-96); Anabel de Sá Lima Carvalho (497.656.635-87); Francisco Silva Conceição (241.450.925-20); Isravan Lemos Barcelos (433.778.745-34); João Batista Melo de Carvalho (420.178.315-49); Manoel Eduardo Farias (117.600.285-68); Oberdan Rocha Dias (531.293.937-49)

Representante do MP:

não atuou

Unidade técnica:

Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia (Secex-BA)

Advogado:

não há

Quórum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira

Data da sessão:

29/07/2015