Orçamento secreto desequilibrou relação entre Executivo e Legislativo e já cria problemas de governabilidade para 2023. Para especialista, Lira é o presidente da Câmara mais poderoso da história.
Por Fábio Corrêa
Os últimos movimentos políticos do presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), sugerem que ele manterá seu poder no próximo mandato. Não importa quem seja o próximo presidente, Luiz Inácio Lula da Silva ou Jair Bolsonaro: um dos dois vai ter que negociar com o líder do Centrão.
Um sinal claro disso, segundo observadores políticos, foi a aprovação do aumento temporário do Auxílio Brasil para R$ 600. Ela só foi possível pela manutenção do estado de emergência, na proposta de emenda à constituição conhecida como PEC Kamikaze, até 31 de dezembro deste ano.
Ou seja, se o próximo presidente não quiser perder o apoio popular de milhões de famílias beneficiárias do substituto do Bolsa Família, deverá sentar-se à mesa com Lira para tentar a renovação do programa.
"Qualquer governo que tivermos ano que vem terá que pedir autorização para este Congresso, com vários deputados que vão estar loucos atrás de emprego. Vai ter que passar não só um novo auxílio, como uma licença para um rombo no teto de gastos, porque não tem como respeitar o teto com esse novo auxílio", afirma Thomas Traumann, analista político e professor da Fundação Getulio Vargas (FGV).
A atuação de Lira sugere que ele tenta aumentar cada vez mais os poderes do Legislativo frente ao Executivo. Ponto central dessa estratégia é o orçamento secreto, por meio do qual o governo federal compra o apoio de parlamentares de forma praticamente oculta.
Segundo especialistas ouvidos pela DW Brasil, a atuação de Lira reflete não só o fortalecimento do Legislativo, como um quase apagamento do Executivo na articulação com o Parlamento – o que pode ser fatal para a democracia.
Orçamento secreto
De acordo com Beatriz Rey, cientista política e pesquisadora visitante da Universidade Johns Hopkins, nos Estados Unidos, o orçamento secreto ocorre num momento em que o Executivo precisa de um poder de barganha, que foi se tornando cada vez menor com a transformação de emendas individuais e de bancada em impositivas.
"Bolsonaro resolve ter o apoio do Congresso e faz essa entrega. Esse orçamento, ao invés de estar no centro do Executivo, e o Executivo controlar essa barganha opaca, quem controla é o presidente da Câmara", afirma a pesquisadora.
Na semana passada, os deputados retiram da proposta da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2023 a impositividade do orçamento secreto, mas aprovaram a reserva de R$ 19 bilhões do caixa do governo federal para esse fim.
Rey ressalta que uma das estratégias da Câmara com Lira é que o instrumento do orçamento secreto beneficia todos os deputados, independentemente de eles pertencerem à ala governista ou mesmo à oposição.
"Quem manda nas emendas é o relator. Você não consegue ter a identificação de quem está enviando quanto para qual lugar. É um cheque em branco para cada deputado", diz. "Vimos na votação da PEC Kamikaze a oposição votando com o governo, porque está se beneficiando das emendas", acrescenta.
Para Traumann, o projeto de Lira é se tornar pelo menos equivalente, em termos de poder, ao presidente da República. "Lira é o presidente da Câmara mais poderoso da história", destaca.
Ele lembra que o presidente da Câmara capitaneou mudanças no governo federal como a troca do presidente da Petrobras, o corte do ICMS dos Estados sobre combustíveis e energia e o próprio aumento do Auxílio Brasil. "Todas as soluções do [ministro da Economia] Paulo Guedes foram descartadas, e todas as do Lira prevaleceram", comenta.
Enfraquecimento do Executivo
Para o analista político, o "fenômeno Lira" mostra um novo paradigma do presidencialismo de coalizão, termo cunhado pelo cientista político Sérgio Abranches que descreve a estratégia de manter governabilidade negociando apoio político no Congresso com outros partidos, seja oferecendo ministérios ou verbas por meio de emendas.
Segundo Traumann, esse processo de enfraquecimento do Executivo já havia começado nos governos do PT, com o fortalecimento do Judiciário por meio do Supremo Tribunal Federal (STF) nos julgamentos do Mensalão e da Lava Jato.
Já nos governos Dilma Rousseff, o Executivo também ficou refém do Legislativo, principalmente no mandato do então presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB), que institui a obrigatoriedade do pagamento das emendas individuais. O processo se desenrolou até o mandato de Rodrigo Maia (então DEM) à frente da Casa, que em 2019 aprovou a imposição dos pagamentos das emendas de bancada.
"A partir do segundo governo Dilma, o Congresso passa a ser um controlador do presidente. Se o presidente da República entra em confronto com a Casa, abre-se um processo de impeachment", analisa Traumann.
Fiador do bolsonarismo
Com o orçamento secreto, via emendas de relator que são definidas pelo próprio Congresso, criou-se uma simbiose entre Legislativo e Executivo para que os parlamentares garantam a permanência do presidente e uma certa governabilidade deste – que, mesmo que limitada, impeça confrontos ou a abertura de processos de impeachment.
De acordo com Rey, há diferenças claras, inclusive, entre o mandato de Rodrigo Maia e o de Lira, ambos durante o governo Bolsonaro. "O Maia colocou muito mais limite no governo (Bolsonaro). Obviamente ele não acatou o impeachment, mas tinha um enfrentamento entre o governo e a Câmara que era quase cotidiano. Na pandemia, o governo queria um valor baixo para o auxílio emergencial, mas o Congresso brigou para aumentá-lo, e o Maia foi essencial nesse sentido", conclui.
Para Traumann, da FGV, no entanto, Lira ainda surge como um contrapeso aos arroubos bolsonaristas. O analista vê uma mudança clara dos rumos do governo Bolsonaro – até então "errático, golpista, e lunático com Olavo (de Carvalho)" – a partir de setembro do ano passado, com a entrada do senador Ciro Nogueira (PP-PI), um dos líderes do Centrão, na Casa Civil.
"O Lira não entra em confronto com o Bolsonaro, mas faz o Bolsonaro depender dele. Quando Bolsonaro sente que pode sofrer impeachment, ele faz um acordo com o Centrão. O Ciro Nogueira entra na Casa Civil e é outro governo, que passa a depender completamente do Centrão", afirma.
Rey, por outro, aponta que o Congresso tem perdido institucionalmente com a figura de Lira e do orçamento secreto. Ela aponta que o presidente da Câmara tem desrespeitado o regimento da Casa. Na votação da LDO, inclusive, Lira teria articulado uma mudança no regimento para tornar o pagamento das emendas de relator impositivas, fora da proposta da LDO, numa manobra para garantir o instrumento.
"Lira passa por cima do próprio regimento da Câmara. Ele recebeu a chave do cofre e está fazendo o que ele quer. Ele é fiador do governo no sentido que ele contra o Orçamento, e a negociação ocorre com os deputados individualmente, não mais com os líderes, que perderam o poder. Escuto das minhas fontes no Congresso, por exemplo, que o colégio de líderes nem se encontra mais como era antes", afirma a pesquisadora.
Legado para um eventual governo Lula
Além da negociação da manutenção do Auxílio Brasil, o próximo presidente da República terá que lidar com a institucionalização do orçamento secreto, num Congresso fortalecido e que pode reagir de maneira adversa a, por exemplo, a suspensão dessa troca de favores entre Executivo e Legislativo.
Soma-se isso ao fato de que Arthur Lira poderá ser reeleito como presidente da Câmara em 2023. "As pessoas têm me perguntado como acabar com o orçamento secreto. Mas a questão não é essa, é quem vai querer correr o risco político disso, pelo motivo de ele beneficiar todo mundo", diz Rey.
Tal cenário pode, inclusive, engessar propostas progressistas de um eventual governo Lula, que terá dificuldades em não se curvar ao Congresso. Além disso, por meio do envio de verbas aos municípios das bases eleitorais dos parlamentares, o orçamento secreto naturalmente concede aos deputados envolvidos uma vantagem nas eleições legislativas deste ano.
"O orçamento secreto traz uma vantagem eleitoral. Uma questão é quanto ele vai desvirtuar o processo eleitoral nesse sentido. Vi muita gente falando que o próximo Congresso será mais progressista porque o Lula está na frente [das pesquisas], mas isso não quer dizer nada, porque o voto presidencial no Brasil é diferente do voto legislativo", afirma Rey.
Para Traumann, um Congresso extremamente fortalecido será algo novo com o que Lula terá de lidar, se vencer as eleições deste ano. "Não sei se o Lula está preparado. Vai ser uma das maiores mudanças em relação aos governos anteriores do PT", finaliza.
Deutsche Welle
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