RECLAMAÇÃO Nr. 2138
PROCED.
:
DISTRITO FEDERAL
RELATOR
:
MIN. NELSON JOBIM
RECLTE.
:
UNIÃO
ADV.
:
ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
RECLDO.
:
JUIZ FEDERAL SUBSTITUTO DA 14ª VARA DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL
RECLDO.
:
RELATOR DA AC Nº 1999.34.00.016727-9 DO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO
INTDO.
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
1. OS FATOS.
1.1. DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
O Ministério Público Federal propôs Ação de Improbidade Administrativa contra RONALDO MOTA SARDEMBERG, Ministro-Chefe da Secretaria de Assuntos Estratégicos - SAE da Presidência da República, hoje Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia.
A ação originou-se
“.............................. ... do inquérito conjunto civil nº 01, firmado pelos Procuradores da República no Distrito Federal ... ..............................” (fls. 32)
Foi
“.............................. ... distribuída à 14ª Vara Federal do Distrito Federal sob o nº 1999.34.00.016727-9.” (fls. 3)
Nos termos da inicial, a improbidade administrativa consistiria
“.............................. ... na solicitação e utilização indevidas de aeronaves da FAB para transporte particular seu e de terceiros, sem vinculação às suas atividades funcionais. A solicitação de aeronaves deu-se a partir de comunicações feitas pelas autoridades federais ao Chefe de Gabinete do Ministro da Aeronáutica em Brasília-DF, e a utilização ilegal das aeronaves ocorreu a partir de Brasília-DF ou nela foi finalizada.
..............................” (fls. 32)
E, também
“.............................. ... pela fruição de Hotel de Trânsito da Aeronáutica. ..............................” (fls. 3).
Requereu a condenação do
“..............................
VI - ..............................
... reú, pelos atos de improbidade descritos, com a aplicação em concurso material das sanções legais para cada ato de improbidade, em benefício da União, nos seguintes termos: A) requer a condenação do réu por ter infringido o ‘caput’ e incisos IV e XII do art. 9º da Lei de Improbidade ... .............................. B) requer a condenação do réu por ter infringido o ‘caput’ e incisos IX e XIII do artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa ... .............................. C) requer a condenação do réu por ter infringido o ‘caput’ e o inciso I, do artigo 11 da Lei de Improbidade ... ..............................” (fls. 50/51)
Manifestou-se a União e argüiu
“.............................. ... a incompetência absoluta [da] Justiça Federal de Primeiro Grau para processar e julgar a presente ação, requerendo ... seja declinada da competência para o [STF] ..., com amparo no artigo 102, inciso I, letra ‘b’ da [CF] ... ..............................” (fls. 68).
O SR. RONALDO MOTA SARDEMBERG, Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia, contestou (fls. 69/104).
Alegou a incompetência absoluta do juízo, bem como a inépcia da inicial.
No mérito, sustentou a legalidade do uso das aeronaves da FAB, bem como sua boa-fé, baseada na praxe administrativa. Houve réplica (fls. 105/151).
1.2. DA SENTENÇA.
O JUIZ FEDERAL DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL julgou procedente o pedido
“.............................. ... para condenar o réu nas penalidades previstas na lei de improbidade, art. 12, e art. 37, § 4º da [CF] ... ..............................” (fls. 159)
O RÉU e a UNIÃO apelaram (fls. 161/176 e 177/245). O Ministério Público Federal apresentou suas contra-razões à apelação (fls. 251/266). As apelações foram recebidas em seus efeitos devolutivo e suspensivo (fls. 249). Nos termos da inicial,
“.............................. O Ministério Público Federal ofertou parecer para que seja negado provimento aos recursos. Os recursos (AC Nº 1999.34.00.016727-9) estão conclusos com o Relator, no Tribunal Regional Federal/1ª Região. ..............................” (fls. 4)
2. A RECLAMAÇÃO.
A UNIÃO propõe a presente Reclamação
“.............................. ... em face do ... Juiz Federal Substituto da 14ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, Dr. Charles Renaud Frazão de Moraes, nos autos da ação de Improbidade Administrativa nº 1999.34.00.016727-9, e do e. Relator da AC nº 1999.34.00.16727-9...
..............................” (fls. 2)
Alega que
“..............................
... a presente reclamação objetiva seja preservada a competência do [STF] ... para processar e julgar, originariamente, o pedido formulado na Ação de Improbidade Administrativa nº 1999.34.00.016727 (14ª Vara Federal do Distrito Federal), já remetida ao [TRF/1ªR] sob o nº AC nº 1999.34.00.016727-9. ..............................” (fls. 5)
Quanto ao cabimento da ação
“..............................
... a União espera que se acolha a reclamação para que se reconheça que constitui usurpação da competência do [STF] julgar Ministro de Estado por crime de responsabilidade, processando agente político com base na Lei de Improbidade nas instâncias ordinárias.
..............................“ (fls. 5/6)
Fundamenta sua alegação no art. 102, I, b e c da CF.
Em preliminar, sustenta ainda que
“..............................
... essa competência é absoluta, ‘insuscetível de sofrer modificação, seja pela vontade das partes, seja pelos motivos legais de prorrogação (conexão ou continência de causas)’, daí porque deve ser declarada de ofício pelo juiz, independentemente de alegação da parte, à luz do disposto no art. 113 do [CPC]. ..............................
Em que pese não existir uma previsão legal expressa no sentido de que a competência para processar e julgar a ação de improbidade proposta contra Ministro de Estado pertença ao [STF], não há como deixar de se inferir através de interpretação analógica, e confrontando a Lei nº 8.429/92 com a [CF], que a competência para o processamento da presente ação pertence ao Tribunal indicado na [CF]. Até porque não há dúvidas de que os delitos previstos na Lei nº 8.429/92 correspondem a crimes de responsabilidade. ............................” (fls. 6/7).
Por fim,
“..............................
Impõe-se a inevitável conclusão, portanto, de que se mostra absoluta a incompetência do Juiz de Primeiro Grau, nos autos da Ação de Improbidade nº 1999.34.00.016727-9 e do Relator da AC nº 1999.34.00.016727-9, para processarem e julgarem a presente demanda, diante da competência implícita que emerge do comando da norma ínsita no art. 102-I, ‘c’, da [CF]. Ora, se o sistema eleito pelo constituinte conferiu prerrogativa de foro a determinadas autoridades públicas, em função do cargo exercido, inafastável a competência do Supremo Tribunal Federal no caso em apreciação.
Faz-se mister, então, seja declarada a incompetência absoluta do juízo para processar e julgar a ação em comento, em razão da competência originária do STF, e, conseqüentemente, a nulidade ‘ab initio’ de todos os atos decisórios, com fulcro no art. 113, §2º, do CPC. ..............................” (fls. 14).
Superada a análise da incompetência absoluta anteriormente defendida,
“.............................. ... ainda por outra causa, a ação por improbidade invade competência do [STF].
É que Ministro de Estado não responde, por improbidade administrativa com base na Lei nº 8.429/92, mas apenas por crime de responsabilidade - em ação que somente pode ser proposta perante o [STF].
... uma interpretação sistemática da Constituição, somada à compreensão constitucionalmente adequada da natureza dos agentes políticos, conduz à conclusão de que esses agentes não podem ser perseguidos por meio da ação de improbidade administrativa e leva à necessidade de se firmar uma redução teleológica do teor da norma constante do art. 2º da Lei nº 8.429/92.
..............................” ..............................” (fls. 15)
No mérito, sustenta
“.............................. ... o destaque, no gênero dos agentes públicos, daqueles que ocupam cargos e funções previstas na Constituição e que nela encontram a sede direta das suas atribuições, prerrogativas e responsabilidades. Estes são os agentes políticos, categoria subtraída da assimilação aos servidores públicos em geral não somente pela legislação como por toda a doutrina relevante do Direito Administrativo brasileiro.
.............................. ... é característico do agente político a independência na sua atuação e a capacidade de tomar decisões que se remetem ao exercício da própria soberania do Estado. O exercício das atribuições dos agentes políticos não se confunde com as funções exercidas pelos demais servidores públicos, subordinados a limitações hierárquicas, não dotados de autonomia funcional e sujeitos a um sistema comum de responsabilidade. .............................. Em virtude da necessária liberdade funcional inerente ao desempenho das funções que a Constituição entrega aos agentes políticos, eles não devem estar sujeitos ao sistema de supervisão e repressão comum dos demais agentes públicos. Eles não podem estar sujeitos aos critérios e procedimentos de apuração de responsabilidade próprios do servidor administrativo.
.............................. ...a responsabilidade do agente político não haverá de ser apurada pelo mesmo padrão e nem pelos mesmos meios com que se averigua a responsabilidade do agente administrativo. É a índole das funções próprias das autoridades que desempenham missão política que leva a tal ilação - conseqüência necessária para que se preserve a indispensável a índole das funções próprias das autoridades que desempenham missão política que leva a tal ilação - conseqüência necessária para que se preserve a indispensável liberdade de ação e de decisão dos agentes que dão voz à soberania do ação. .............................. Admitir que um juiz do primeiro grau de jurisdição possa fazer pesar sobre um Ministro de Estado a sanção da perda dos direitos políticos e a perda do cargo, até em sede liminar, em primeira instância de jurisdição, não é consentâneo com o sistema de proteção da liberdade de agir do agente político propiciada ... pelo constituinte.
... a não se seguir o entendimento aqui preconizado, deslocar-se-á para a primeira instância praticamente todo o sistema de responsabilidade de agentes políticos. Um juiz de primeiro grau poderá, assim, se arrogar a função de censor da justiça e do bom desempenho de um Ministro do Supremo Tribunal Federal, decretando-lhe a perda do cargo, se entender, v.g., que a motivação de uma decisão não foi adequada, prejudicando o erário.
.............................. Nem se argumente que a sentença poderia ser, mais adiante, reformada. É justamente o custo político e de liberdade de ação que a mera decisão desfavorável em primeiro grau gera que induz a criação do mecanismo próprio de apuração de responsabilidade de agente político em sede especial. .............................. A responsabilidade do agente político, pois, quando a ele se imputa a acusação de improbidade, deve ser apurada pelo meio específico ideado pelo constituinte - a propositura de ação por crime de responsabilidade. ... .............................. ... O constituinte não deixa dúvida de que a responsabilidade dos agentes políticos é especial, ao submetê-lo a foro especial para a apuração desse tipo de ação. Daí não se poder processar o agente político com base na Lei nº 8.429/92. A responsabilidade desses agentes, mesmo que por ato capitulado como improbidade administrativa, deve ser vista, segundo o prisma constitucional, como subsumbaí não se poder processar o agente político com base na Lei nº 8.429/92. A responsabilidade desses agentes, mesmo que por ato capitulado como improbidade administrativa, deve ser vista, segundo o prisma constitucional, como subsumível à averiguação em sede de processo por crime de responsabilidade.
A própria Lei nº 8.429/92 ... no art. 14, §3º, [ao trazer] que, no momento administrativo da aplicação da lei, a representação contra o agente público ‘em se tratando de servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da [L. 8.112/90] e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares’. Como os agentes políticos não se submetem a tal regência, fica reforçada a tese de que nem mesmo o legislador de 1992 quis abrangê-los no âmbito normativo da Lei de Improbidade.
O agente político pode responder por ato de improbidade administrativa; mas esses atos, no caso dos agentes políticos, são tratados como crimes de responsabilidade, a eles não se aplicando a Lei nº 8.429/92, mas a Lei nº 1.079/50. O art. 9º [da L. 1079/50] capitula hipótese de crime contra a probidade na administração, chegando a ser mais rigoroso do que a própria Lei de improbidade, já que no item 7 do mesmo artigo contempla como causa de punição conduta definida de modo particularmente amplo. ... .............................. Na realidade, os chamados crimes de responsabilidade tanto se referem a crimes propriamente ditos como a infrações político-administrativas. .............................. Vê-se, pois, que a lei dos crimes de responsabilidade define condutas de ordem administrativa, verdadeiros ilícitos político-administrativos, que podem levar a conseqüências semelhantes às previstas na lei de improbidade de 1992. ... A solução para prevenir o ‘bis in idem’ há de ser o critério da especialidade. Sendo a lei de improbidade dirigida genericamente a todo agente público, e sendo a lei dos crimes de responsabilidade orientada para punir os agentes políticos, a lei específica exclui a incidência da lei geral em casos de acusação de improbidade imputada a Ministros de Estado, a integrantes do Legislativo, do JudiciA solução para prevenir o ‘bis in idem’ há de ser o critério da especialidade. Sendo a lei de improbidade dirigida genericamente a todo agente público, e sendo a lei dos crimes de responsabilidade orientada para punir os agentes políticos, a lei específica exclui a incidência da lei geral em casos de acusação de improbidade imputada a Ministros de Estado, a integrantes do Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público.
.............................. Entender que o agente político está sujeito à lei de improbidade ... é desprezar o sistema de responsabilização especial expressamente desejado pelo constituinte e por ele instituído, apartando-se do princípio da máxima efetividade que se deve buscar para as normas constitucionais. .............................. ... impõe-se a conclusão de que o art. 2º da Lei nº 8.429/92 deve ser compreendido mediante uma redução teológica do seu significado. Não se podem enxergar os agentes políticos como abrangidos pela norma. Tais agentes não podem ser vistos como sujeitos às regras dispostas naquela Lei de 1992, dado que, por suas particularidades de essência, têm o regime de responsabilidade administrativo-política definido por lei específica (a Lei nº 1.079/50, com alterações posteriores), diploma que atende ao propósito do constituinte de assegurar tanto mais ampla liberdade de ação aos agentes que expressam a vontade do Estado soberano. .............................. É certo, pois afirmar que fatos tidos como de improbidade administrativa não podem ser imputados a agentes políticos, como o Ministro de Estado, a não ser por meio da propositura da competente ação por crime de responsabilidade, para a qual é competente esse Supremo Tribunal Federal. Processar o Ministro de Estado com base na lei de improbidade comum (Lei nº 8.423/92), como aconteceu neste caso, é usurpar a competência do STF para processar e julgar os fatos tidos como de improbidade por meio da ação por crime de responsabilidade, a ser proposta pelo membro do Ministério Público que tem competência para atuar perante a Suprema Corte. ..............................” (fls. 15/28).
2.1. O PEDIDO. Requer a União, em liminar, a suspensão
“.............................. ... da eficácia da sentença reclamada, sustando-se a pr... da eficácia da sentença reclamada, sustando-se a prática de qualquer ato processual relacionado com a mesma. .............................” (fls. 28).
Por fim,
“.............................. ... dado que qualquer ação envolvendo assunto de improbidade contra o Ministro de Estado não poderia ser proposta senão no [STF] e por membro do [MP] competente para atuar na Suprema Corte, a União requer que o processo em curso nas instâncias ordinárias seja, de imediato, extinto sem o julgamento do mérito. Ou, pelo menos, que, nos termos do art. 161, I, II e III, do [RISTF], requer seja avocado o conhecimento do processo, ordenada sua remessa à essa c. Corte e cassada a v. sentença prolatada. ............................” (fls. 28/29).
3. A DECISÃO.
O tema da ação de improbidade contra agentes políticos tem sido objeto de controvérsia.
Não são poucas as vozes que defendem hoje a limitação da prerrogativa de foro e saúdam o uso da ação de improbidade contra toda e qualquer autoridade.
Outros observam que, no sistema constitucional vigente, não há espaço para o manejo indiscriminado da ação de improbidade contra agentes políticos.
Estariam estes submetidos a um regime próprio de responsabilidade previsto na Constituição e em leis específicas. A questão assume relevo peculiar tendo em vista a disciplina da Lei de improbidade.
A Lei 8.429/92, a partir de tipos extremamente genéricos arts. 10 e 11, autoriza o afastamento cautelar e condenação à perda do cargo e dos próprios direitos políticos dos agentes públicos em geral, art. 12.
A propósito da controvérsia, leio em GILMAR MENDES e ARNOLDO WALD:
“A instituição de uma ‘ação civil’ para perseguir os casos de improbidade administrativa coloca, inevitavelmente, a questão a respeito da competência para o seu processo e julgamento, tendo em vista especialmente as conseqüências de eventual sentença condenatória, que nos expressos termos da Constituição, além da indisponibilidade dos bens e o ressarcimento do erário, poderá acarretar a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos do réu em caso de eventual sentença condenatória (CF, art. 37, § 4º). Não há dúvida aqui, pois, sobre o realce político-institucional desse instituto.
A simples possibilidade de suspensão de direitos políticos, ou a perda da função pública, isoladamente consideradas, seria suficiente para demonstrar que não se trata de uma ação qualquer, mas de uma "ação civil" de forte conteúdo penal, com incontestáveis aspectos políticos.
Essa colocação serve pelo menos para alertar-nos sobre a necessidade de que não se torne pacífica a competência dos juízes de primeira instância para processar e julgar, com base na Lei nº 8.429/92, as autoridades que estão submetidas, em matéria penal, à competência originária de cortes superiores ou até mesmo do Supremo Tribunal Federal. De observar que, enquanto na esfera penal são raras as penas que implicam a perda da função ou a restrição temporária de direitos (Código Penal, art. 47, I, e 92, I), na "ação civil" de que trata a Lei nº 8.429/92, todas as condenações implicam suspensão de direitos políticos por até 10 anos, além da perda da função pública (Lei cit., art. 12).
As implicações da sentença condenatória em "ação civil de improbidade" são destacadas por Cláudio Ari Mello, ao anotar que "o condenado por improbidade administrativa ver-se-ás implicações da sentença condenatória em "ação civil de improbidade" são destacadas por Cláudio Ari Mello, ao anotar que "o condenado por improbidade administrativa ver-se-á na indigna posição de não-cidadão, em face da perda dos direitos políticos", (Improbidade Administrativa - Considerações sobre a Lei nº 8.429/92, in RT - Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, 3ª, nº 11, p. 58, abr/jun 95).
É evidente, pois, que, tal como anotado pela doutrina, a sentença condenatória proferida nessa peculiar "ação civil" é dotada de efeitos que, em alguns aspectos, superam aqueles atribuídos à sentença penal condenatória, é certo, pois, que a condenação proferida na ação civil de que trata o art. 37, § 4º, da Constituição, poderá conter, também, efeitos mais gravosos para o equilíbrio jurídico-institucional do que eventual sentença condenatória de caráter penal.
Não é preciso dizer, também, que muitos dos ilícitos descritos na Lei de Improbidade configuram, igualmente, ilícitos penais, que podem dar ensejo à perda do cargo ou da função pública, com efeito da condenação, como fica evidenciado pelo simples confronto entre o elenco de "atos de improbidade", constante do art. 9º da Lei nº 8.429/92, com os delitos contra a Administração praticados por funcionário público (Código Penal, art. 312 e seguintes, especialmente os crimes de peculato, art. 312, concussão, art. 316, corrupção passiva, art. 317, prevaricação, art. 319, e advocacia administrativa, art. 321)
. Tal coincidência ressalta a possibilidade de incongruências entre as decisões na esfera criminal e na ‘ação civil’, com sérias conseqüências para todo o sistema jurídico.” (Competência para julgar a improbidade administrativa, in: Revista de Informação Legislativa n. 138, abril/junho1998, p. 213/214)
Sobre a eventual confusão ou interpolação entre os conceitos de improbidade administrativa e crime de responsabilidade, leio, ainda, em ARNOLDO WALD e GILMAR MENDES:
“Em verdade, a análise das conseqüências da eventual condenação de um ocupante de funções ministeriais, de funções parlamentares ou de funções judicantes, numa "ação civil de improbidade" somente serve para ressaltar que, como já assinalado, se está diante de uma medida judicial de forte conteúdo penal.
Essa observação parece dar razão àqueles que entendem que, sob a roupagem da "ação civil de improbidade", o legislador acabou por elencar, na Lei nº 8.429/92, uma série de delitos que, "teoricamente, seriam crimes de responsabilidade e não crimes comuns". (Ives Gandra da Silva Martins, Aspectos procedimentais do instituto jurídico do "impeachment" e conformação da figura da improbidade administrativa, in Revista dos Tribunais, v.81, n.685, 1992, p. 286/87).
Se os delitos de que trata a Lei nº 8.429/92 são, efetivamente, "crimes de responsabilidade", então é imperioso o reconhecimento da competência do Supremo Tribunal Federal toda vez que se tratar de ação movida contra ministros de Estado ou contra integrantes de tribunais superiores (CF, art. 102, I, "c")” (Cf Competência para julgar ação de improbidade administrativa, cit, p. 213/215).
Poder-se-ia sustentar, é verdade, como já fez o STJ, com o voto de desempate de seu então Presidente PÁDUA RIBEIRO, que, ante a ausência de disposição legal definidora da competência, não poderia aquela Corte processar e julgar as ações por ato de improbidade administrativa (Rcl 591, Relator: Min. Nilson Naves, DJ 15.05.2000). Houve dissenso.
Enfatizou-se que a controvérsia não é no plano da lei, mas no da Constituição.
Leio em EDUARDO RIBEIRO:
“Se partíssemos do princípio de que todas as normas jurídicas que atribuem competência hão de ser interpretadas estritamente, não se podendo sequer ter como por elas abrangidas outras hipóteses que, por força de compreensão, houvessem de sê-lo, a questão seria de facílimo deslinde, pois induvidoso não existir, no texto constitucional, disposição que, expressamente, estabeleça ser este Tribunal competente para a matéria. Não me parece, entretanto, que a tradição do nosso direito e a jurisprudência do País placitem tal entendimento. Alguns exemplos podem ser citados e o ilustre advogado o fez da tribuna. Permito-me acrescentar outros dois. O Tribunal Federal de Recursos, com aprovação do Supremo Tribunal, se bem me recordo, entendeu que era de sua competência julgar, originariamente, os deputados estaduais nos crimes ditos federais. Não havia na Constituição, entretanto, norma que assim dispusesse. Competente seria, por certo, a Justiça Federal, em razão do contido no artigo 125, IV do texto constitucional então vigente. E como o artigo 122 disso não cogitava, a competência não seria do Tribunal Federal de Recursos, mas do juiz de primeiro grau. Decidiu-se, entretanto, do modo indicado.
A atual Constituição determina, expressamente, que cabe aos Tribunais de Justiça o julgamento dos prefeitos. O Supremo Tribunal Federal, entretanto, estabeleceu distinções. Tratando-se de crime eleitoral, será o prefeito julgado pelo Tribunal Regional Eleitoral; se acusação referir-se a crime federal, o julgamento far-se-á por Tribunal Regional Federal. Nenhuma disposição, entretanto, atribui, para isso, competência a tais Cortes. Vê-se que se admitiu fosse ampliado o que está explícito no texto, para fazer compreender outras hipóteses que, logicamente, tendo em vista o sistema, nele se haveriam de ter como contidas No caso, solução análoga se impõe.
A ação de improbidade tende a impor sanções gravíssimas: perda do cargo e inabilitação, para o exercício de função pública, por prazo que pode chegar a dez anos. Ora, se um magistrado houver de responder pela prática da mais insignificante das contravenções, a que não seja cominada pena maior que multa, assegura-se-lhe foro próprio, por prerrogativa de função. Será julgado pelo Tribunal de Justiça, por este Tribunal ou mesmo, conforme o caso, pelo Supremo. Entretanto, a admitir-se a tese que ora rejeito, um juiz de primeiro grau poderá destituir do cargo um Ministro do Supremo Tribunal Federal e impor-lhe pena de inabilitação para outra função por até dez anos. Vê-se que se está diante de solução que é incompatível com o sistema.” (RCL 591)
Na mesma linha, o MINISTRO HUMBERTO GOMES DE BARROS:
“Ouvi com grande atenção as brilhantes considerações aqui desenvolvidas pelos Srs. Ministros Demócrito Reinaldo e Fontes de Alencar. Parece-me, contudo, Sr. Presidente, que a ação tem como origem atos de improbidade que geram responsabilidade de natureza civil, qual seja, aquela de ressarcir o erário, relativo à indisponibilidade de bens. No entanto, a sanção traduzida na suspensão dos direitos políticos tem natureza, evidentemente, punitiva. É uma sanção, como aquela da perda de função pública, que transcende a seara do Direito Civil. A circunstância de a lei denominá-la civil em nada impressiona. Em verdade, no nosso ordenamento jurídico, não existe qualquer separação estanque entre as leis civis e as leis penais. É muito comum existir o dispositivo de natureza em leis penais e vice-versa. Por isso, Sr. Presidente, enxergando nessas sanções natureza eminentemente punitiva, acompanho o Sr. Ministro Eduardo Ribeiro e aqueles que o seguiram.” (RCL 591).
Não impressiona o argumento concernente à competência estrita ou da inextensibilidade da competência deste Tribunal ou de outros Tribunais Federais para conhecer de determinadas ações. A interpretação compreensiva do texto constitucional, também em matéria de competência, tem sido uma constante na jurisprudência do STF e do judiciário nacional em geral. Recentemente, o STF reconheceu a sua competência para processar todo mandado de segurança, qualquer que fosse a autoridade coatora, impetrado por quem teve a sua extradição deferida pelo Tribunal - RCL 2069, VELLOSO, sessão de 27.06.2002).
No caso não se afigura decisiva essa discussão, que poderá, todavia, ter aplicação em outras hipóteses. Também não se afigura relevante discutir se ação de improbidade, em eventual hipótese de desvio de poder, estaria sendo utilizada em lugar da adequada ação criminal.
É verdade, porém, que este Tribunal, por decisão de seu Presidente - MARCO AURÉLIO - deferiu liminar, em reclamação, em situação assemelhada:
“O fato é de molde a atrair, conforme precedentes citados na inicial (Habeas Corpus n. 42.108, Relator: Ministro Evandro Lins, Revista Trimestral de Jurisprudência 33/791 e Inquérito n. 1504, Relator Ministro Celso de Mello, Diário da Justiça de 17 de junho de 1999), a competência desta Corte para o inquérito, pouco importando haja sido rotulado de civil público. Sobrepõe-se ao aspecto formal a realidade, o tema de fundo, objetivo colimado” (RCL. 1110).
Diversa é a situação que se coloca no presente feito. Cuida-se, aqui, de Ministro de Estado que teve decretada a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 08 anos e a perda da função pública (cargo efetivo de MINISTRO DE 1ª CLASSE do Ministério das Relações Exteriores) mediante sentença proferida pelo Juiz da 14a. Vara Federal por fatos ligados ao exercício de sua função ministerial. Daí alegar-se na presente RECLAMAÇÃO que, diante dos termos do art. 102, I, “c”, da Constituição, compete ao Supremo Tribunal Federal, processar e julgar, nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os ministros de Estado, dentre outras altas autoridades. Poder-se-ia configurar, assim, - é o que se afirma na presente reclamação - a usurpação de competência deste Tribunal para processar e julgar ministros de Estado por crime de responsabilidade. A questão é relevante.
Não parece haver alternativas:
(a) ou os agentes submetidos ao regime de responsabilidade especial da Constituição submetem-se igualmente ao regime da Lei da improbidade;
(b) ou os agentes políticos, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade, não se submetem ao modelo de competência previsto do regime comum da Lei de improbidade.
O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. O próprio texto constitucional refere-se especialmente aos agentes políticos, conferindo-lhes tratamento distinto dos demais agentes públicos.
Está em HELY LOPES MEIRELLES:
“Os agentes políticos exercem funções governamentais, judiciais e quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos de sua competência. São as autoridades públicas supremas do Governo e da Administração, na área de sua atuação, pois não são hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais da jurisdição. Em doutrina, os agentes políticos têm plena liberdade funcional, equiparável à independência dos juízes nos seus julgamentos, e, para tanto, ficam a salvo de responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder” (Direito Administrativo Brasileiro, 27a. edição, 2002, p. 76).
Na mesma linha observa que essas prerrogativas são outorgadas com objetivo de garantir o livre exercício da função política. Transcrevo:
“Realmente, a situação dos que governam e decidem é bem diversa da dos que simplesmente administram e executam encargos técnicos e profissionais, sem responsabilidade de decisão e opções políticas. Daí por que os agentes políticos precisam de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas funções. As prerrogativas que se concedem aos agentes políticos não são privilégios pessoais; são garantias necessárias ao pleno exercício de suas altas e complexas funções governamentais e decisórias. Sem essas prerrogativas funcionais os agentes políticos ficariam tolhidos na sua liberdade de opção e decisão, ante o temor de responsabilização pelos padrões comuns da culpa civil e do erro técnico a que ficam sujeitos os funcionários profissionalizados” (Direito Administrativo, cit., p. 77).
Não parece haver dúvida de que esses agentes políticos estão regidos por normas próprias, tendo em vista a peculiaridade do seu afazer político.
Não é por acaso que a Constituição define, claramente, os agentes que estão submetidos a um regime especial de responsabilidade, como é o caso dos Ministros de Estado É verdade, também, que o STF tem conferido realce a essa distinção e dela extraído conseqüências relevantes.
No RE 228.977-SP (NÉRI DA SILVEIRA) assentou-se que
“a autoridade judiciária não tem responsabilidade civil pelos atos jurisdicionais praticados [uma vez que] os magistrados enquadram-se na espécie agente político, investidos para o exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no desempenho de duas funções, com prerrogativas próprias e legislação específica” (INFORMATIVO 259).
Este Tribunal, em homenagem ao caráter eminentemente político da função, recusou a possibilidade de que se pudesse instaurar processo-crime contra o Governador sem a autorização de dois terços da Assembléia Legislativa. Trata-se de requisito de procedibilidade desenvolvido pela jurisprudência do STF a partir da ponderação sobre o próprio significado no princípio democrático no texto constitucional.
Destaco em CELSO DE MELLO, no HC 80.511-6,:
“... Funda-se na circunstância de que, recebida a denúncia ou a queixa-crime pelo Superior Tribunal de Justiça, dar-se-á a suspensão funcional do Chefe do Poder Executivo estadual, que ficará afastado, temporariamente do exercício do mandato que lhe foi conferido por voto popular, daí resultando verdadeira ‘destituição indireta de suas funções’” (DJ 14.0901).
Essa exigência traduz uma dimensão do princípio democrático. Não se admite a destituição indireta de autoridade sufragada pelo voto popular sem o consentimento expresso dos representantes do povo.
Não parece haver outra interpretação possível. Do contrário, seria muito fácil comprometer o livre exercício do mandato popular, com a propositura de ações destinadas a afastar, temporariamente, o titular do cargo. Diferentemente, a Lei de Improbidade Administrativa admite o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sempre que a medida se fizer necessária Diferentemente, a Lei de Improbidade Administrativa admite o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sempre que a medida se fizer necessária à instrução processual, art. 20, parágrafo único. Assim, a aplicação dessa Lei aos agentes políticos pode propiciar situações extremamente curiosas:
(a) o afastamento cautelar do PRESIDENTE DA REPÚBLICA (art. 20, parágrafo único, da Lei n. 8.429/92) mediante iniciativa de membro do Ministério Público, a despeito das normas constitucionais que fazem o próprio processo penal a ser movido perante esta Corte depender da autorização por dois terços da Câmara dos Deputados (CF, art. 102, I, “b” c/c art. 86, caput); ou ainda o seu afastamento definitivo, se transitar em julgado a sentença de primeiro grau na ação de improbidade que venha a determinar a cassação de seus direitos políticos e a perda do cargo;
(b) o afastamento cautelar ou definitivo do PRESIDENTE DO CONGRESSO NACIONAL e do PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS nas mesmas condições do item anterior, a despeito de o texto constitucional assegurar-lhes ampla imunidade material, foro por prerrogativa de função em matéria criminal perante o Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I “b”) e regime próprio de responsabilidade parlamentar (CF, art. 55, II);
(c) o afastamento cautelar ou definitivo do PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, de qualquer de seus membros ou de membros de qualquer Corte Superior, em razão de decisão de juiz de primeiro grau;
(d) o afastamento cautelar ou definitivo de MINISTRO DE ESTADO, dos COMANDANTES DAS FORÇAS ARMADAS, de GOVERNADOR DE ESTADO, nas mesmas condições dos itens anteriores;
(e) o afastamento cautelar ou definitivo do PROCURADOR-GERAL em razão de ação de improbidade movida por membro do Ministério Público e recebida pelo juiz de primeiro grau nas condições dos itens anteriores.
Essas hipóteses demonstram deixar ser um argumento Essas hipóteses demonstram deixar ser um argumento ad absurdum o exemplo referido por REZEK no Conflito de Atribuições n. 35:
"Figuro a situação seguinte: amanhã o Curador de Interesses Difusos, no Rio de Janeiro, dirige-se a uma das Varas Cíveis da Capital, com toda a forma exterior de quem pede a prestação jurisdicional, e requer ao juiz que, em nome do bem coletivo, exonere o ministro da Fazenda e designe em seu lugar outro cidadão, cujo luminoso currículo viria anexo." (RT 650/201).
Assim, a admissão do convívio dos dois sistemas de responsabilidade para os agentes políticos propicia que um juiz substituto de primeiro grau suspenda, em caráter provisório, a pedido de um diligente membro do Ministério Público prestes a encerrar o estágio probatório, do exercício de suas funções,
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, ALGUNS MINISTROS DE ESTADO, O PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, O PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, OU O COMANDANTE DO EXÉRCITO.
O que se indaga é se o texto constitucional admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade política-administrativa para os agentes políticos:
(a) o previsto no art. 37, § 4º, e regulado pela Lei n. 8.429, de 1992, e
(b) o regime de crime de responsabilidade fixado no art. 102, I, “c” da, Constituição e disciplinado pela Lei n. 1.079, de 1950.
Os atos de improbidade, enquanto crimes de responsabilidade, estão amplamente contemplados no Capítulo V da L. 1.079, de 10.04.1950.
Ela disciplina os crimes de responsabilidade (Dos crimes contra a probidade na administração - art. 9º).
A pena prevista também é severa (art. 2º - perda do cargo e inabilitação para o exercício de função pública pelo prazo de até cinco anos).
Por outro lado, a teor do art. 3º da L. 1079/1950, a imposição da pena referida no art. 2º não exclui o processo e julgamento do acusado por crime comum, na justiPor outro lado, a teor do art. 3º da L. 1079/1950, a imposição da pena referida no art. 2º não exclui o processo e julgamento do acusado por crime comum, na justiça ordinária, nos termos das leis processuais penais.
Assim, em análise preliminar, não parece haver dúvida de que os delitos previstos da L. 1.079/1950, tais como os arrolados na L. 8.429/92, são delitos político-administrativos. É certo que se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, §4º) abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-á uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, “c”, da Constituição. Se, ao contrário, se entender que aos agentes políticos, como os Ministros de Estado, por estarem submetidos a um regime especial de responsabilidade, não se aplicam as regras comuns da lei de improbidade, há que se afirmar a plena e exclusiva competência do STF para processar e julgar os delitos político-administrativos, na hipótese do art. 102, I, “c”, da Constituição.
Conclui-se também, num juízo preliminar, que, na segunda hipótese, não se cuida de assegurar ao agente político um regime de imunidade em face dos atos de improbidade. O agente político há de responder pelos delitos de responsabilidade perante os órgãos competentes para processá-lo e julgá-lo.
Também não impressiona, nesta fase inicial de análise, a consideração segundo a qual a ação de improbidade seria dotada de caráter reparatório. A simples possibilidade de superposição ou concorrência de regimes de responsabilidade e, por conseguinte, de possíveis decisões colidentes exige uma clara definição na espécie. Os conflitos entre poderes e desinteligências institucionais decorrentes dessa indefinição de competência também parecem recomendar um preciso esclarecimento da matéria. Dos elementos aduzidos sugerem a plausibilidade jurídica do pedido e a notóDos (sic) elementos aduzidos sugerem a plausibilidade jurídica do pedido e a notória relevância jurídico-política do tema.
De outro lado, há o risco pela mora, consistente na possibilidade de julgamento das ações por órgãos judiciais absolutamente incompetentes. Defiro a liminar.
Suspendo a eficácia da sentença reclamada.
Susto a tramitação do processo até posterior deliberação.
Solicitem-se informações.
Após, vista ao Sr. Procurador-Geral República.
Decisão: Preliminarmente, o Tribunal assentou a ilegitimidade da Procuradora Valquíria Oliveira Quixadá Nunes e da Associação Nacional do Ministério Público, vencidos os Senhores Ministros Carlos Velloso, Celso de Mello, Ilmar Galvão, Sepúlveda Pertence e o Presidente. No mérito, após os votos dos Senhores Ministros Nelson Jobim, Relator, Gilmar Mendes, Ellen Gracie, Maurício Corrêa e Ilmar Galvão, julgando procedente o pedido formulado na reclamação, para assentar a competência do Supremo Tribunal Federal e declarar extinto o processo em curso, na 14ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, que gerou a reclamação, pediu vista o Senhor Ministro Carlos Velloso. Falaram, pela reclamante, o Dr. José Bonifácio Borges de Andrada, Advogado-Geral da União, e, pelo Ministério Público Federal, o Dr. Haroldo Ferraz da Nóbrega, Vice-Procurador-Geral da República. Presidência do Senhor Ministro Marco Aurélio. Plenário, 20.11.2002. Decisão: Renovado o pedido de vista, justificadamente, pelo Senhor Ministro Carlos Velloso, que não devolveu à mesa o feito para prosseguimento, tendo em vista estar aguardando a inclusão em pauta das Ações Diretas de Inconstitucionalidades nº 2.797 e nº 2.860, envolvendo temas a ela relacionada. Presidência do Senhor Ministro Maurício Corrêa. Plenário, 28.04.2004.
Decisão: Prosseguindo no julgamento, e colhidos o voto do Senhor Ministro Carlos Velloso, que julgava improcedente a reclamação, e o voto do Senhor Ministro Cezar Peluso, que acompanhava o relator, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Não participaram da votação os Senhores Ministros Eros Grau e Carlos Britto, por sucederem aos Senhores Ministros Maurício Corrêa e Ilmar Galvão que proferiram votos. Presidência do Senhor Ministro Nelson Jobim. Plenário, 14.12.2005.
Decisão: Renovado o pedido de vista do Senhor Ministro Joaquim Barbosa, justificadamente, nos termos do § 1º do artigo 1º da Resolução nº 278, de 15 de dezembro de 2003. Presidência do Senhor Ministro Nelson Jobim. Plenário, 22.02.2006.
Decisão: Retomado o julgamento do feito, após a preliminar de conhecimento suscitada pelo Ministério Público Federal, apontando a incompetência superveniente desta Corte para a apreciação da matéria e propondo, portanto, o não-conhecimento da reclamação, acolhida pelo eminente Ministro Joaquim Barbosa, que também suscitou preliminar, essa no sentido da perda do objeto da reclamação em face do afastamento do cargo que garantia a prerrogativa de foro, e do voto da Senhora Ministra Cármen Lúcia, que acolhia a preliminar do Ministério Público, no que foi acompanhada pelos Senhores Ministros Ricardo Lewandowski e Carlos Britto, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Eros Grau. Presidência da Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenário, 01.03.2006.
Decisão: O Tribunal, por maioria, deliberou pela rejeição da preliminar de prejudicialidade suscitada pelo Senhor Ministro Joaquim Barbosa, no que foi acompanhado pelos Senhores Ministros Carlos Britto, Celso de Mello e Sepúlveda Pertence. Em seguida, o Tribunal também rejeitou a questão de ordem suscitada pelo Senhor Ministro Marco Aurélio, no sentido de sobrestar o julgamento, no que foi acompanhado pelos Senhores Ministros Joaquim Barbosa e Celso de Mello. Votou a Presidente. No mérito, por maioria, o Tribunal julgou procedente a reclamação, vencidos os Senhores Ministros Carlos Velloso, Joaquim Barbosa, Celso de Mello e Sepúlveda Pertence, que a julgavam improcedente. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie, em assentada anterior. Não participaram da votação, quanto ao mérito, a Senhora Ministra Cármen Lúcia, e os Senhores Ministros Ricardo Lewandowski, Eros Grau e Carlos Britto, por sucederem, respectivamente, aos Senhores Ministros Nelson Jobim, Carlos Velloso, Maurício Corrêa e Ilmar Galvão, que proferiram votos em assentada anterior. Plenário, 13.06.2007.
Retificação de decisão: Fica retificada a decisão da assentada anterior, publicada no Diário da Justiça de 20 de junho deste ano, referente à ata da décima sétima sessão ordinária, para constar que, no mérito, ficou vencido o Senhor Ministro Marco Aurélio, julgando improcedente a reclamação, acompanhado dos Senhores Ministros Carlos Velloso, Joaquim Barbosa, Celso de Mello e Sepúlveda Pertence. Ausentes, nesta assentada, os Senhores Ministros Celso de Mello e Eros Grau. Presidência da Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenário, 08.08.2007.
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