A receita da impunidade

Por: Kátia Persovisan (Jornal Peguena)
Alexandre Garcia - Jornal Bom Dia Brasil, 25/05. Comentando sobre os escândalos de corrupção nas casas legislativas (sanguessuga, mensalão), a absolvição de mais um deputado mensaleiro, Vadão Gomes (PP-SP). Dos 19 acusados pelo Conselho de ética, apenas 3 foram cassados: Roberto Jéferson, José Dirceu e o presidente do PP, Pedro Corrêa.
Na última quinta-feira, 25, procuradores, promotores, juízes e representantes de organizações não-governamentais (ONGs) realizaram ato público na Câmara dos Deputados contra a possibilidade de o Supremo Tribunal Federal (STF) extinguir a punição de prefeitos e ex-prefeitos acusados de crimes de improbidade administrativa (má gestão de recursos públicos). A reclamação contra a medida, que deve ser julgada no STF nos próximos dias, pede que a punição aos administradores não cause perda de mandato e direitos políticos, e que as ações sejam julgadas apenas no âmbito de crimes de responsabilidade. Entre os processos que podem ser anulados com a decisão favorável dos ministros estão os dos ex-prefeitos Paulo Maluf e Celso Pitta, de São Paulo. Esses são os casos mais escandalosos que a mídia nacional tanto já propagou.
E o que dizer do Maranhão? Dezenas de prefeitos, presidentes de câmaras e até um ex-deputado federal cassado podem se beneficiar da decisão. Regularmente, o Tribunal de Contas do Estado do Maranhão divulga em seu site decisões acerca de gestores que tiveram suas contas reprovadas. E aí, entra a grande questão: e o que acontece com essas pessoas? Até onde se sabe, nunca se ouviu falar de prefeito preso no Maranhão por cometer algo dessa natureza. E então, o que se pode esperar?
De acordo com Paulo Cruz Pereira, advogado do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão e Conselheiro da OAB, em relação à prestação de contas de gestores municipais (o prazo este ano se encerrou em 15 de abril), o TCE emite um parecer, que é enviado para a Câmara de Vereadores dos respectivos municípios - que é quem vai fazer o julgamento político das contas do prefeito. Esse julgamento na Câmara só diz respeito à elegibilidade do prefeito. Por exemplo, se o Tribunal aplicar uma multa de R$ 500 mil ou R$ 1 milhão, determinando que o gestor faça ressarcimento ao erário, a Câmara não pode tocar nessa decisão do TCE. Porém, se a Câmara confirmar o parecer do TCE, o chefe do executivo municipal ficará inelegível.
"A tarefa do TCE é apreciar as contas apresentadas pelas Prefeituras. Quando ele constata que houve dano ao erário, desvio de finalidade ou de alguma forma, um ato irregular naquela prestação de contas, o TCE remete para os órgãos responsáveis. No caso dos prefeitos municipais, vai caber ao município (por meio de seus advogados - Procuradoria do Município) entrar com ação civil pública. O TCE não pode entrar com uma ação para que o gestor devolva o valor ao patrimônio público porque não é função do TCE. Este não sofreu o dano, foi o município, a quem cabe entrar com ação judicial de improbidade, de ressarcimento contra esse prefeito ou ex-prefeito, conforme o caso, para que ele devolva o que não é dele", explicou o advogado. "Cabe à Câmara fazer o julgamento político e ao Ministério Público entrar com Ação Penal ou Ação de Improbidade Administrativa, dependendo do caso. Não é porque o TCE aplica uma multa que cabe a ele executá-la. A missão constitucional do TCE é na área de controle externo, ou seja, análise das contas dos gestores que vem de fora para dentro do Tribunal de Contas para serem analisadas", enfatizou.
Mesmo que por força de lei uma Procuradoria se veja na obrigação de processar o Prefeito, há uma questão séria envolvida, que é a ingerência do gestor no órgão que, naturalmente, indica o Procurador. Às vezes, à revelia da lei, emprega assessores não concursados. Ou seja, são pessoas, no mínimo, impedidas por motivos óbvios de agir. Se, por outro lado, a irregularidade for constatada na gestão anterior de um prefeito que não está mais no cargo, o atual prefeito deve observar também todos os procedimentos para não incorrer em crime de responsabilidade, em ato de improbidade administrativa, porque ele está deixando de revisar um ato que ele é obrigado a fazer e não fazendo, estará sujeito a sanções de natureza penal e civil.
A lei, por sua vez, prevê várias etapas do que se costuma chamar de "direito de ampla defesa" e por isso existem inúmeras ações de gestores que entraram na justiça contestando a decisão do TCE. "A maioria delas é de gente que quer suspender a inelegibilidade, quer ser candidato. É um direito que lhes assiste de questionar a decisão. E nós, enquanto assessoria jurídica, trabalhamos para sustentar a legalidade da decisão", afirmou Paulo Pereira.
Uma outra coisa que pouca gente sabe é que quando os gestores enviam as contas para o TCE para serem apreciadas, obrigatoriamente eles devem enviar cópia de toda a documentação para a Câmara, para que qualquer cidadão possa também analisar. "Muitos prefeitos mandavam para a Câmara qualquer coisa ininteligível, dizendo que cumpriam o artigo 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Se não houvesse alguém com um mínimo de conhecimento ou um vereador bom, ou um promotor de justiça atento, atuante, ficava por isso mesmo", atestou o advogado.
Por causa disso, o TCE publicou uma instrução normativa, obrigando os gestores a enviar às Câmaras a cópia de tudo que é enviado para o TCE, inclusive cópia de empenhos, de nota fiscal, de cheques. "Se o cidadão chegar e ver no material, por exemplo, uma cópia de nota fiscal de um serviço que não foi prestado, que vá ao Ministério Público, entre com uma ação popular, denuncie para as outras instituições. Isso está acontecendo aos poucos, até representantes do MP têm vindo aqui se inteirar de como funciona a dinâmica do tribunal de contas. A realidade está mudando", afirmou.
E o que acontece com um gestor que tem suas contas reprovadas e nem a Câmara nem o Ministério Público tomam providências? "Ele fica absolutamente livre, sem nenhuma sanção. As câmaras têm que ficar atentas quando da prestação de contas. Cobrar o envio da cópia da documentação que foi enviada ao TCE", confirmou. "Posso citar um caso que é o de Imperatriz, cujo prefeito teve suas contas rejeitadas, entrou na justiça para suspender a decisão, mas no final nós conseguimos manter a decisão do TCE, só que ele foi candidato a prefeito e se elegeu de novo. Foi um caso emblemático. O processo demorou muito, mas conseguimos demonstrar que a decisão estava correta. Os outros órgãos não se manifestaram", lamentou.
A contrapartida estadual
De acordo com informações da Coordenação de Comunicação do Ministério Público do Maranhão, em 2005 foram propostas 45 ações no Tribunal de Justiça por não prestação de contas. Até agora, nenhum gestor municipal foi condenado. A reportagem do Jornal Pequeno tentou entrar em contato com os promotores de algumas cidades onde os prefeitos foram denunciados. De oito que foram contatados, sete estavam viajando e o oitavo estava participando de um curso. Ainda de acordo com a coordenação de comunicação, só era possível falar com promotores acerca de ex-prefeitos denunciados. Os que ainda estão no mandato, só quem pode declarar alguma coisa é o procurador-geral.
No Tribunal de Justiça do Maranhão, o assessor jurídico da Presidência, dr. Walney Abreu, informou que especificamente em sua área de atuação, ele tem conhecimentos de ações do Ministério Público solicitando a intervenção nos municípios, tendo em vista uma obrigação constitucional do gestor proceder à prestação de contas dentro do prazo estipulado. "No caso de implicações eleitorais, tem que se levar em consideração o lugar onde o denunciado foi representado, onde ele ficaria inelegível, em se tratando de prestação de contas", explicou.
Ele citou a lei complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, que estabelece que são inelegíveis "os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos cinco anos seguintes, contados a partir da data da decisão", entre outros casos.
Ou seja, a lei se aplica tanto àqueles que deixaram de prestar suas contas, como também àqueles que as prestaram de forma irregular, dentro das limitações que a lei estipula. Para dr. Walney Abreu, o órgão competente citado na lei - quando do caso da prestação de contas dos prefeitos - é a Câmara de Vereadores, pois o Tribunal de Contas do Estado emite apenas um parecer opinativo, sem caráter deliberativo. "Por isso, acontece de muitas vezes a sociedade olhar que as contas de determinado prefeito foram rejeitadas pelo TCE e ele continua elegível. E isso acontece porque essa decisão precisa ser submetida à Câmara Municipal respectiva. E só há inelegibilidade quando a Câmara ratifica a rejeição dessas contas", explicou. E em se tratando de uma decisão administrativa, ela é passível de revisão pelo órgão judicial, em suas várias instâncias.
Portanto, se há uma decisão do Tribunal de Contas do Estado que se manifestou pela improcedência das contas de um determinado gestor, além da necessidade deste parecer ser submetido ao órgão para ter uma eficácia de inelegibilidade, há também o fato de que esse parecer pode ser questionado judicialmente.
"Este é um ponto fundamental para a sociedade entender. Não é porque um gestor teve suas contas rejeitadas que ele perde sua elegibilidade. Enquanto a questão estiver sendo discutida no judiciário ou quando não tiver sido submetida à apreciação da Câmara de Vereadores, ele continua com seus direitos. E se esta rejeitar o parecer do TCE e entender que as contas devem ser aprovadas, vale a decisão da Câmara de Vereadores", sustentou. "É o que diz a Constituição do Estado do Maranhão sobre a competência das câmaras de vereadores. E quando elas aprovam as contas, mantém-se a condição de elegibilidade do gestor que teve suas contas rejeitadas primeiramente pelo TCE", reafirmou.
Quanto à votação do STF que vai acontecer nos próximos dias, dr. Walney Abreu confessou que, como cidadão, não gostaria que isso acontecesse. "O STF não toma apenas decisões jurídicas, são decisões políticas que vão atingir a sociedade como um todo", ratificou. "Milhares de ações de improbidade cairiam em todo o país, beneficiando muitos que prejudicaram o erário público".
Má gestão de recursos federais
Ao Tribunal de Contas do Estado, cabe a análise de contas referentes aos recursos estaduais. Quanto à correta aplicação de recursos federais, cabe ao Tribunal de Contas da União, por meio da Secretaria de Controle Externo. De acordo com Francisco de Assis Martins Lima, Assessor do Secretário de Controle Externo, a Secretaria fiscaliza a aplicação de verbas provenientes do Fundef, de convênios, e do SUS.
A fiscalização pode ser realizada por iniciativa direta, quando o TCU inclui uma prefeitura sob suspeita dentro do plano de fiscalização. Esta inclusão é feita por amostragem em cada Estado. Também pode ser realizada através de uma denúncia dessa prefeitura na aplicação de recursos federais. Terceiro, pode-se fiscalizar uma prefeitura em decorrência da não aplicação dos recursos repassados mediante, por exemplo, convênio para essa prefeitura.
"O prefeito não presta contas e o órgão repassador, que pode ser um Ministério, encaminha para nós (TCU) a tomada de contas especial, ou seja, um processo em que o órgão repassador atua para chamar esse prefeito para a devolução dos recursos em decorrência da não-prestação de contas, portanto, uma irregularidade. Aqui é dado ao prefeito o direito de se defender, prestar explicações. Esse processo no âmbito do Tribunal pode gerar ou não uma fiscalização in loco. Esse processo necessariamente vai passar por um julgamento em que o prefeito pode ser condenado a devolver os recursos ou pode ser só multado em razão da irregularidade. E até pode ser totalmente absolvido, e aí será julgado regular ou com ressalva - quando existe alguma restituição de caráter formal, mas que não deveria ter acontecido ou pode ser julgado sem nenhuma ressalva, quando o processo não tem nada contra o administrador. Esse é, via de regra, o horizonte em que o TCU atua em relação às prefeituras", explicou o secretário. A prestação de contas de convênios se relaciona ao prazo de aplicação desses convênios, que é geralmente menor que um ano.
O número de denúncias em relação à má aplicação de recursos federais tem crescido e esse aumento acontece em decorrência da conscientização da população para com essas irregularidades. "Qualquer cidadão pode fazer denúncia direto no TCU e tem seu sigilo resguardado. Só pedimos que o denunciante não aja de má fé, pois pode haver conseqüências", explicou.
O secretário informou que existem várias denúncias sobre má gestão de recursos federais, principalmente no que diz respeito ao Fundef, normalmente relacionado à questão de pagamento de professor. "Em muitas cidades do interior do Estado o professor recebe abaixo daquilo que deveria receber, mas tem muitas denúncias onde as pessoas, por não ter acesso à documentação, fazem de maneira genérica. E a gente fica com dificuldade para agir. A documentação de Fundef, SUS e merenda escolar é muito vasta, muito ampla", explicou.
O TCU pode ir conferir a veracidade das denúncias na própria cidade, mas, normalmente, a fiscalização se dá através de processo. Porém... "A nossa dificuldade também esbarra em virtude do quadro de pessoal. Nós também trabalhamos com plano de auditoria, que tem prioridade, que tem questões que envolvem prefeituras e outras não, mas sempre pode surgir dentro de nossas possibilidades um trabalho que seja considerado urgente, que seja submetido a um relator, que vai deliberar que a ação deva entrar na frente de outras ou não", disse o secretário.
Em algumas situações, os gestores condenados devolvem o que foi tirado do erário público. Raramente, mas acontece. Nesse caso, o Ministério Público Federal muitas vezes arrola servidores do TCU como testemunhas quando os gestores estão sendo cobrados na Justiça Federal. O servidor que atuou nesse processo dentro do tribunal, na secretaria, ou quem fez a auditoria na época é chamado a ser testemunha nesse processo. O TCU em Brasília faz todo um acompanhamento dessas questões. "Enquanto o processo está na fase administrativa, enquanto não foi constituído um processo de cobrança para executar esse gestor, muitas vezes os responsáveis vêm aqui e pedem um parcelamento do débito ou da multa, antes que chegue em outra instância, fazem o recolhimento parcelado, ou não, no guia administrativo. Isso ocorre em diversos processos" informou. Mas, como se sabe, esses processos são demorados. Duram em média, mais de um ano. O gestor, entretanto, mesmo ao término do mandato, continua implicado no processo.
A reportagem do JP questionou: caso a Justiça Federal determine a devolução do valor que foi desviado dos cofres públicos, isso é caso de prisão? "No Brasil, ninguém é preso por dívida, a não ser no caso de fiel depositário e pensão alimentícia. O que vão tentar é ver se há bens no nome dessa pessoa, penhorá-los, colocar em disponibilidade, levar à leilão. Mas como essas pessoas agem de má-fé, geralmente colocam seus bens nos nomes de outras pessoas, então há uma grande probabilidade de que nada venha a acontecer nesse sentido da recuperação", explicou. "Toda vez que se presencia impunidade, é frustrante. Principalmente quando gestores condenados voltam ao poder, conseguindo pelas vias da Justiça vários meios para postergar os seus deveres", lamentou o assessor.
De acordo com José Maria, secretário de Controle Externo do TCU, atualmente, existem propostas para aumentar o poder dos tribunais, de fazer com que eles possam executar seus próprios títulos, e com certeza haverá uma maior agilidade. "O gestor tem obrigação de guardar documentação de seu mandato por até 5 anos, para ficar à disposição dos órgãos de controle. A responsabilidade dele pela gestão é imprescritível. Fica sujeito a ser condenado em qualquer tempo. A ação do TCU não é só punitiva, contribui para o aperfeiçoamento da administração pública. Há uma recompensa que ameniza a situação da impunidade. Nós temos um efeito pedagógico, há muitas consultas de gestores interessados em como administrar melhor os recursos federais", explicou. "Antes não chegava denúncia aqui, hoje são mais de 50 por ano, entre denúncias e representações sobre supostas irregularidades. O cidadão está mais atento", concluiu.
O dr. Newton Pereira Ramos Neto, juiz substituto da 6ª Vara da Justiça Federal, explicou que a esfera de atuação da Justiça Federal começa quando a Tomada de Contas Especial repassada pelo TCU ao Ministério Público Federal é ajuizada em forma de ações civis de improbidade administrativa. "Esse processo segue um rito ordinário, que é o mais lento que nós temos, entre as possibilidades de apreciação", disse o juiz.
Ele também afirmou que a sensação de que às vezes nada pode acontecer se deve à demora no julgamento e também aos recursos que a lei permite. "Mesmo depois de proferida a sentença, a parte tem direito a recursos que fazem com que os efeitos da sentença não sejam aplicados enquanto não haja trânsito em julgado dessa decisão proferida pelo juiz de primeiro grau. Esses recursos levam vários anos para serem julgados pelos tribunais, em face da sobrecarga de trabalho", informou.
Para o juiz, essa situação poderia mudar. A primeira questão é que tem que haver uma simplificação, para que se pudessem ter decisões eficazes em curto e médio prazo. Outra questão seria o aumento da quantidade de juízes. "Uma vara como esta que nós temos aqui, tem mais de seis mil processos para dois juízes. E dentro desses processos, temos alguns que exigem uma apreciação a curto prazo, como o mandado de segurança, que não pode deixar esperar", adiantou.
"Nesse caso, os processos de rito ordinário, que exigem uma tramitação mais lenta, acabam ficando prejudicados, porque a Justiça Federal tem que dar atenção àqueles em que a necessidade da parte é uma necessidade imediata, isso tudo gera uma dificuldade", explicou. O juiz também informou que o STF está discutindo novamente de quem é a competência para ação de improbidade. O processo que tramita no Supremo é especificamente em relação a ministro de Estado, em que se discute se um juiz de primeiro grau pode condenar em ação de improbidade o ministro de Estado ou se essa decisão teria que ser tomada no âmbito do Supremo Tribunal Federal. "Isso tem sido criticado por vários operadores do Direito e o que se desenha no âmbito do STF é que agentes políticos teriam foro privilegiado nessa matéria, eles não responderiam por atos de improbidade administrativa, mas apenas por crimes de responsabilidade", informou.
Em sua experiência como juiz federal, dr. Newton Neto confessou que não conhece nenhum caso de prefeito que foi condenado e devolveu ao erário o que subtraiu. "Confesso que pessoalmente, não. Estou na Justiça Federal há apenas um ano e somente um mês em São Luís, porque o restante do tempo estava em Caxias e lá nós tínhamos várias ações de improbidade, todas em fase inicial, não havia nenhum processo em fase de sentença. Tem processos com sentenças prolatadas (proferidas), os que eu conheço em âmbito de grau de recurso, dependendo da apreciação do Tribunal. Enquanto não confirmada a sentença pelo Tribunal, a decisão não surge seus efeitos concretos. O que nós temos de concreto são pedidos e apreciação de pedidos sobre a indisponibilidade de bens. Eu mesmo já proferi umas decisões nesse sentido", disse.
E nesse caso, o que esperar? "As sanções da lei de improbidade não se limitam a ressarcimento do dano, tem também a declaração de suspensão dos direitos políticos. Ela também tem esse efeito político de impedir que ele (o gestor) venha a se candidatar novamente a novos cargos públicos durante um certo espaço de tempo, porque as penalidades de suspensão de direitos políticos, elas tem uma certa limitação, de acordo com a gravidade do ato de improbidade. O Ministério Público Federal tem sido atuante e nós, no papel de Judiciário Federal, também estamos fazendo aquilo que podemos fazer para dar efetividade ao nosso papel e realmente punir aqueles que eventualmente tenham praticado atos dessa natureza administrativa", finalizou.
Colaboração: Eudes Oliveira de Alencar