Dentre todas as inelegibilidades infraconstitucionais da LC 64/90, a de maior relevo, sem dúvida, é a da alínea “g” do inciso I do art. 1º, principalmente, pelos recentes posicionamentos do Presidente do TSE, Min. Carlos Ayres Britto, que defende a inelegibilidade do “ficha suja”, entendendo-se como tal, aquele que responda Ação Penal ou de Improbidade Administrativa e que não tenha conta si sentença com trânsito em julgado, ou tenha contas reprovadas pelas Cortes de Contas.
Na esteira do pronunciamento do Presidente do TSE, o Ministério Público nos Estados e a AMB, lastimavelmente, se posicionaram pela publicação de listas com nome de pessoas que têm ação em curso ou que tiveram contas rejeitadas pelas Cortes de Contas. O Ministério público do Estado da Bahia divulgou a relação com nome dos Prefeitos denunciados em ação penal e que têm curso no Tribunal de Justiça do Estado, atingindo apenas alguns, declinando de relacionar o nome daqueles demandados na 1ª instância, na condição de réus em ação penal ou de improbidade administrativa, como a privilegiar alguns.
A divulgação de lista com nome de pessoas havidas como ficha suja pela sua natureza discriminatória, subverte os princípios do direito constitucional positivado brasileiro, por contrariar os princípios da dignidade da pessoa e da presunção da inocência, dentre outros. A par disso, vale lembrar que o Brasil é signatário do Pacto de San José, onde a prática é repudiada.
A divulgação de listas por entidades como as mencionadas deve merecer o repúdio de todos, especialmente dos compromissados com a ordem democrática e o estado de direito. Lastimavelmente, como inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil, não tomei conhecimento de qualquer posicionamento da entidade, seja pelo Conselho Federal, ou dos Conselhos Estaduais, quando a Ordem tem como fundamento:
“Art. 44, I, do EOAB: - Defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos, a justiça social, e pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas;.”
Voltando ao tema específico. A alínea “g” do inciso I do art. 1º da LC 64/90, tem a seguinte redação:
“g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da decisão;.”
Para se entender o alcance da norma, há uma necessidade de verificação de seus pressupostos, quais sejam: a) julgamento pelo órgão competente; b) decisão transitada em julgado; b) irregularidade insanável; d) falta de questionamento judicial.
Na rejeição de contas, o prazo da inelegibilidade é de cinco (05) anos, contados da data que a decisão administrativa transitou em julgado.
II – DOS REQUISITOS DA INELEGIBILIDADE.
a) Órgão competente.
a.1) Competência julgadora do Poder Legislativo.
O órgão competente para julgar as contas do Chefe do Poder Executivo é o Poder Legislativo. Se as contas são do Presidente da República, elas serão julgadas pelo Congresso Nacional, a teor do art. 71, I, da CF. As contas do Governador serão julgadas pela Assembléia Legislativa do seu Estado, nos termos do art. 75, “caput”, e as Contas do Prefeito serão julgadas pela Câmara Municipal, art. 31, §§ 1º e 2º.
Joel J. Cândido (1) sobre o tema, escreve: “Contas do Chefe do Poder Executivo. – No caso da apreciação das contas do chefe do Poder executivo, de qualquer esfera da Federação, o parecer final do Tribunal de Contas deve ser submetido ao respectivo Poder Legislativo, na forma que dispuser o texto constitucional ou a lei de regência. Nesse caso, é dessa decisão, exclusivamente, e não do parecer, que poderá surgir ou não a inelegibilidade sob comento.”
O julgamento das contas anuais é ato complexo, com duas fases distintas. Na primeira, o Tribunal ou Conselho de Contas, conforme o caso, depois da análise técnica, emite um Parecer Prévio, opinando pela aprovação ou rejeição delas, encaminhando em seguida ao Poder Legislativo. Logo depois, vem o julgamento pelo Poder Legislativo. No caso do Prefeito, a rejeição do parecer dependerá de votação por maioria qualificada, 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara, nos termos do art 31, § 2º, da CF. No artigo citado e seus parágrafos, encontramos:
“Art. 31 - A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.”
Na apreciação das contas anuais, o Tribunal ou Conselho de Contas atuará como órgão auxiliar do Poder legislativo e a emissão de parecer prévio opinando pela rejeição delas, por si só, não é causa da inelegibilidade da letra “g”. No sentido:
“Tratando-se de contas de chefe de chefe do executivo, órgão competente para seu julgamento é o legislativo. “O procedimento para análise de contas de Prefeito Municipal vem expresso na Constituição Federal, art. 31, §§ c/c os arts. 71, I e II e 75. Inicia-se a partir de parecer prévio emitido pelo tribunal de Contas, que poderá ser acatado ou rejeitado por dois terços da Câmara Municipal” (ac. TER-SP 109.659, CDE 16/296).”
“A regra é que “A impugnação formalizada sob o ângulo da rejeição de contas pressupõe o crivo do órgão competente – do poder legislativo – e a cláusula referente à existência de irregularidade insanável. Simples parecer do Tribunal de Contas não respalda o indeferimento do registro” (a. 11.972, JTSE 6-3/225; v. tb. acs. 11.975, 11.983, 12.062 e 12.519).”
A inelegibilidade decorrerá de decisão do Poder Legislativo reprovadora das contas, e não da apreciação do órgão auxiliar de contas” (RE 132.747, RTJ 157/989; TSE ac. 12645, JTSE 5-1/215), e sem o correspondente acolhimento pela Câmara Municipal não afasta a elegibilidade do candidato (JTSE 8-2/258).”
”A hipótese de inelegibilidade genérica regulada na alínea "g" do inciso I do art. 1º da LC 64/90 aplica-se quando a rejeição das contas do Prefeito for reconhecida pela Câmara Municipal. (Precedente: REspe 18.772, Rel. Min. Fernando Neves, Publicado em sessão de 31.10.2000; 18.313, Rel. Min. Maurício Corrêa, Publicado em sessão de 5.12.2000).”
“De acordo com a notória e pacífica jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, é da Câmara Municipal a competência para apreciar as contas de prefeito municipal. RESPE-17874, rel. Min. Fernando Neves da Silva, j de 28/09/2000.”
O parecer prévio somente será causa de inelegibilidade, se opinar pela rejeição das contas e for mantido pelo Poder Legislativo, ou se este deixar fluir o prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da data do recebimento, sem apreciá-lo.
Em se tratando de Parecer Prévio sobre as contas do Poder Legislativo, se for pela rejeição delas, à inelegibilidade independe de pronunciamento do Poder. Ela se assenta de momento. Roberto Amaral e Sérgio Sérvulo da Cunha (2) trazem à colação:
“Em relação às contas de Câmara Municipal, basta o parecer prévio do tribunal de Contas do Estado, à vista do caráter definitivo que lhe empresta a Constituição Federal (CF, art. 71, II), sendo despicienda a decisão da Câmara Municipal sobre a matéria” (JTSE 6-45/51), mesmo que a lei local disponha em contrário (JTSE 8-4/209). “
Em razão da competência constitucional reservada ao Poder Legislativo para o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo, inócua é a lista publicada pelas Corte de Contas, com o nome de Gestor Público que mereceu reprovação em sede de Parecer Prévio sem confirmação do Poder julgador.
Enquanto não houver julgamento das contas pelo Poder legislativo, não se opera a inelegibilidade. Vejamos as decisões:
“A não apreciação das contas de Chefe do Poder executivo Municipal pelo órgão competente (Câmara Municipal) não gera inelegibilidade” (ac. 12.502, JTSE 4-4/225; No mesmo sentido os acórdãos 12.518, 12.535, 12.574, 12.602, 12.605 e 12.640).” Roberto Amaral e Sérgio Sérvulo da Cunha, obra citada, pág. 484.”
“Registro de Candidato. Inelegibilidade do art. 1º, I, “g”, da LC 64/90.
Em se tratando de contas de prefeito municipal, o órgão competente para julgá-las é a Câmara Municipal do mesmo Município, sendo o Tribunal de Contas do Estado, ou, onde houver, o Tribunal de Contas dos Municípios, órgão auxiliar. Assim sendo, enquanto não houver deliberação da Câmara Municipal, rejeitando as contas do Prefeito, por irregularidade insanável, não se configura a hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, I, “g”, da LC 64/90, embora o parecer prévio da corte de contas seja no sentido da rejeição. Hipótese em que o TRE deferiu registro, por não estar comprovada a rejeição das contas do ex-prefeito, candidato a deputado estadual, pela Câmara Municipal. Precedentes do TSE. Recurso desprovido. (Acórdão 213, de 04.09.1998 – Recurso Ordinário 213 – Classe 27º/GO (Goiânia). Rel. Min. Néri da Silveira. Decisão: Unânime em negar provimento ao recurso. No mesmo sentido o Acórdão 152, de 01.09.1998.”
A rejeição de contas deve ser anterior ao pedido de registro da candidatura. Se a rejeição de contas é superveniente, não impede a diplomação do candidato (JTSE 10-1/216 e 10-2/218).
a.2) Competência julgadora das Cortes de Contas.
Além de sua competência como órgão auxiliar do Poder Legislativo, a Corte de Contas tem sua competência julgadora, na hipótese do art. 71, II e VI, da CF, que reserva a ela, julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos. Se o Estado ou o Município recebe recursos repassados pela União e o órgão repassador, entender pela irregularidade das contas, elas serão encaminhadas ao TCU que fará a Tomada de Conta Especial e sua decisão, se condenatória, transitada em julgado, motiva a inelegibilidade da letra “g”, pelo prazo de 05 (cinco) anos, a contar da data do trânsito em julgado.
Roberto Amaral e Sérgio Sérvulo da Cunha (3) escrevem: “As contas de todos os demais responsáveis por dinheiros e bens públicos são julgadas por tribunal de contas, cujas decisões a respeito geram inelegibilidade.”
Se os recursos são repassados pelo Estado ao Município ou qualquer outra entidade, a competência para o julgamento das contas é do TC do respectivo Estado. .
O Regimento Interno do TCU trata da Prestação de Contas e Tomada de Contas Especial nos arts. 188 a 220, dispondo no art. 197:
“Art. 197. Diante da omissão no dever de prestar contas, da não‑comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União na forma prevista no inciso VIII do art. 5º, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração de tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.”
No Estado da Bahia, o procedimento é regulado pela LC Estadual nº. 05, de 04.12.1991.
O TSE respondendo a Consulta do Dep. Uldurico Pinto – PMN-BA, de nº. 1534, decisão de 18.04.2008, respondeu que “a competência para o julgamento das contas do Poder Executivo Municipal pertence aos Tribunais de Contas, que são os casos de convênios entre Estado e Município e os relativos a recursos repassados pela União, cuja competência para julgamento é do Tribunal de Contas da União (TCU)”.
Sobre a competência julgadora das Cortes de Contas vejamos:
“RECURSO ORDINÁRIO - ACÓRDÃO N.º 161C – ACRE
Ementa: Registro de candidato. 2. Inelegibilidade. LC n.º 64/90, art. 1º, i, “g”. 3. Aplicação pelo município de recursos repassados. convênio. Hipótese em que o Tribunal de Contas da União é competente para fiscalizar (constituição federal, art. 71, vi). 4. Prefeito que teve suas contas julgadas irregulares pelo Tribunal de Contas da União, quanto a recursos repassados ao município, por meio de convênio, sendo condenado ao pagamento de quantia expressa no acórdão, assinando-se-lhe quinze dias, a partir da notificação, para comprovar o recolhimento. Pedido de reconsideração desacolhido pelo TCU. 5. Na hipótese do art. 71, VI, da Constituição Federal, o Tribunal de Contas da União age no exercício de jurisdição própria e não como auxiliar do legislativo. precedentes do TSE. 6. O fato do recolhimento da importância a que foi condenado, por si só, não sana a irregularidade, a qual aponta para a improbidade administrativa, com a conseqüência da inelegibilidade do art. 1º, I, “g”, da LC 64/90. 7. A decisão do TCU, nessas hipóteses, não está sujeita a aprovação da Câmara Municipal, assim como sucede com parecer prévio de Tribunal de Contas Estadual, que é órgão auxiliar das câmaras municipais, nos termos do art. 31, parágrafo 1 e 2, da Constituição Federal. 8. Registro indeferido. 9. Recurso do candidato desprovido. Decisão de 04.09.98.”
“RespEl. n.º 15.412 – CLASSE 22ª - Mato Grosso do Sul (Campo Grande).
Registro de candidato. Rejeição de contas pelo TCU. Ausência de prestação de contas de verba de Convênio Federal – Irregularidade insanável – Alínea “g” do inciso I, do art. 1º da LC Nº. 64/90. Recolhimento de valores aos cofres públicos não é suficiente para afastar a inelegibilidade. Recurso provido. Publicado no DJU n.º. 218-E, de 13.11.98.”
"Recurso especial. Registro de candidato. Inelegibilidade. Rejeição de contas pelo tribunal de contas. Ausência de prestação de contas de recursos provenientes de convênio. O posterior reembolso do débito não tem o condão de afastar a causa de inelegibilidade prevista no art.1º, I, g, da LC n° 64/90. Recurso da Procuradoria Regional Eleitoral provido" (Acórdão n° 12.978, de 23.9.96, REspEl, rel. Min. Ilmar Galvão, in: Ementário das Decisões do TSE - Eleições J996, p. 167).”
“Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral no 24.848 . Itabuna – BA
Embargos de declaração. Registro de candidatura. Prefeito. Rejeição de contas. Competência. Julgamento. Contas de gestão e anuais. Poder Legislativo. Distinção. Contas de convênio.
1. No art. 1o, inciso I, alínea g, da Lei Complementar no 64/90, consta a expressão “órgão competente” porque a competência é fixada de acordo com o status jurídico ostentado pelo gestor público.
2. A competência para o julgamento das contas de gestão ou anuais do chefe do Poder Executivo é do Poder Legislativo correspondente, segundo entendimento firmado pelo STF.
3. A competência das cortes de contas na apreciação das contas de convênio é de julgamento, e não opinativa, o que significa dizer que o agente público não é julgado pelo Tribunal de Contas na qualidade de chefe do Poder Executivo, mas tão-somente na condição de gestor público, uma vez que os recursos não pertencem a sua órbita federativa.
Embargos de declaração rejeitados. Brasília, 7 de dezembro de 2004.Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, presidente – Ministro CAPUTO BASTOS, relator. Publicado no DJ de 8.4.2005.”
No processo de Tomada de Contas Especial fica garantido ao gestor do dinheiro público, a ampla defesa e os recursos a ela inerentes, art. 5º, LV, da CF, sob pena de nulidade do processo.
De modo geral, na doutrina e na jurisprudência das Cortes Eleitorais, somente encontramos a inelegibilidade da letra “g”, em relação às contas anuais e as referentes a convênios, quando a inelegibilidade é também motivada em processo nas Cortes de Contas, por denúncia de qualquer cidadão ou entidade, em razão do que dispõe o art. 74, § 2º c.c. o art. 71, VII, e § 3º, da CF, e houver decisão condenatória.
No § 2º do art. 74, a redação é a seguinte: “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”. O mesmo se aplica em relação aos TCEs e TCMs ou Conselhos de Contas, por força do art. 75 da mesma CF.
Em relação aos gestores públicos municipais, a Lei Orgânica do TCM – BA, LCE 05, de 04.12.1991, nos arts. 80 a 87, disciplina sobre o processo de denúncia para apuração das ilegalidades ou irregularidades, cujos dispositivos foram regulamentados pela RES – TCM – BA de nº. 1225/06. Trata-se de competência julgadora e se a decisão for condenatória, com reconhecimento de irregularidade insanável, motiva a inelegibilidade da letra “g”.
O TCM – BA, em razão de denúncia ofertada contra um ex-prefeito por Vereadores e cidadãos de um Município, instaurou processo que tomou o nº. 9.517/2005. Seguindo o devido processo legal, o ex-prefeito foi notificado para se defender e produziu defesa. Peritos da Corte foram designados inspecionar a reforma das 19 (dezenove) escolas e concluíram que nenhuma reforma fora realizada. Julgada a denúncia, o TCM condenou o ex-prefeito a ressarcir os cofres públicos na quantia de R$ 172.646,46, e pagamento de multa de R$ 10.000,00. Da decisão recorreu o ex-gestor e o recurso foi improvido. Houve determinação para remessa dos autos à Procuradoria Geral da Justiça para demandar as ações próprias.
O julgamento acima, embora seja sobre irregularidades no exercício financeiro de 2004, independe de confirmação do Poder Legislativo municipal, operando ela, seus efeitos, a partir do trânsito em julgado, ficando em razão disso, inelegível o ex-prefeito, pelo prazo de 05 anos. A inelegibilidade independe de pronunciamento da Câmara Municipal e do transito em julgado de sentença criminal ou em ação de improbidade administrativa, em razão da competência reservada à Corte de Contas, no art. 71, VIII, § 3º c.c. o art. 74, § 2º, da CF.
A inelegibilidade da alínea “g”, não alcança somente aquele que tiver suas contas anuais desaprovadas pelo Poder Legislativo e aquele que tiver as contas de convênio rejeitas pelo TCU ou TCE, como também, nos julgamentos das Cortes de Contas que reconheçam irregularidades na aplicação dos recursos públicos e impute pagamento ao gestor, como no exemplo acima.
Edson de Resende Castro (4) leciona:
“O certo é que o Tribunal de Contas examinará a execução da despesa pública e julgará o gestor, aprovando ou rejeitando suas contas. O TC não vai, neste particular, emitir parecer prévio para a apreciação da Casa Legislativa. Vai, repita-se, proferir um julgamento, porque é dele a competência para o juízo definitivo, nesta instância, a respeito das contas. Via de conseqüência, a decisão que vai tornar inelegível o ordenador das despesas públicas é aquela pronunciada pelo Tribunal de Contas, se as tiver rejeitado, e não eventual conformação da Câmara Municipal, da Assembléia Legislativa, ou do Congresso Nacional.”
b) decisão transitada em julgado.
Outro requisito é que a decisão tenha transitado em julgado.
Da decisão das Cortes de Contas cabe recurso com efeito suspensivo e a inelegibilidade somente se configura a partir do trânsito em julgado da decisão condenatória.
O conceito de coisa julgada melhor se extrai do art. 467 do CPC. Se não há mais recurso contra a decisão, ele faz coisa julgada.
Na Lei Orgânica que estrutura a Corte de Contas, em todas, se prevê o pedido de revisão, no prazo máximo de 02 (dois) ou 05 (cinco) anos, conforme cada uma disponha que não tem efeito suspensivo e se assemelha a ação rescisória, Na LC do estado da Bahia que dispõe sobre o TCE, o prazo é 02 anos, enquanto que no RI do TCU, o prazo é de 05 anos. .
Para que se configure a inelegibilidade da letra “g”, se exige decisão do órgão competente, transitada em julgado, para em seguida vir à irregularidade insanável.
c) Irregularidade insanável.
Para a inelegibilidade da letra “g”, além de decisão do órgão competente transitada em julgado, é preciso que a irregularidade seja insanável.
O legislador não conceituou o que seja irregularidade insanável e deixou ao alvedrio de cada julgador, no caso concreto, conceituá-la, o que leva a uma incerteza e ao sabor das conveniências.
A inelegibilidade não deve ser confundida com improbidade administrativa que tem conceito mais abrangente. O ato do administrador público pode caracterizar inelegibilidade e improbidade, como também pode ser havido como de improbidade, sem gerar a inelegibilidade. A Lei nº. 8.429/92, nos seus arts. 11 e 12 mais se assemelha a antiga Lei de Segurança Nacional de 1969, de um subjetivismo exacerbado. Violar lei em tese se constitui em improbidade.
Para a inelegibilidade da letra “g” da LC 64/90, basta à rejeição de contas pelo Poder Legislativo ou pela Corte de Contas, enquanto que o ato para ser considerado de improbidade, depende de decisão judicial transitada em julgado, art. 20 da Lei nº. 8.429 c.c. o art. 15, V, da CF, quando se impõe a suspensão dos direitos políticos a tempo certo. A inelegibilidade por rejeição de contas, é por 05 anos, enquanto que a suspensão dos direitos políticos será pelo tempo declarado pelo juiz na sentença transitada em julgado.
Adriano Soares da Costa (5) ao tratar sobre o tema, escreve:
“Esse preceito comina inelegibilidade, para as eleições que se realizarem nos cinco anos seguintes à decisão irrecorrível do órgão competente, aos que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável.”
“Doutra banda, alvitra Antônio Carlos Mendes, o art.71, inc. II da CF/88 confere aos tribunais de contas o poder de julgar as contas dos agentes responsáveis por direito ou bens públicos. Inexistindo outro órgão juridicamente qualificado para exercer essa competência constitucional, a deliberação da corte de contas é verdadeira decisão, sujeitando o ordenador das despesas, de cujas contas tenham sido rejeitas por irregularidades insanáveis, ã inelegibilidade cominada potenciada. Para impossibilitar a imediata anexação dos efeitos da inelegibilidade à decisão administrativa do tribunal de contas, deverá o agente público prejudicado ajuizar ação processual, que discuta os fundamentos que embasaram a deliberação desabonadora das contas prestadas.”
“Ora, já insistimos a não mais poder que a improbidade administrativa é instituto jurídico com lindes bem fixados pela Lei n° 8.429/92, sendo um despautério a sua confusão com o conceito de inelegibilidade. Um mesmo fato pode dar ensejo a efeitos diversos: pode a um só tempo causar suspensão dos direitos políticos, mercê de ser reputado ato ímprobo; e pode gerar a inelegibilidade potenciada, por ser hipótese de incidência da aplicação dessa sanção. Já advertimos, por certo, ser possível a ocorrência da aplicação seguida de duas espécies de inelegibilidade, de acordo com a técnica adotada pelo legislador, sem ocorrência de bis in idem. Aqui, a depender do fato que ocasionou a irregularidade insanável das contas rejeitadas, podemos estar frente a um fato típico de improbidade e, a um só tempo, de inelegibilidade.”
A irregularidade a ensejar a inelegibilidade por decisão da Corte de Contas, é a insanável, não bastando apenas à rejeição das contas. Se há vício meramente formal que poderá vir a ser corrigido a qualquer tempo, não há que se falar em inelegibilidade. Constitui-se em irregularidade insanável, a falta de prestação de contas de convênio. Se o gestor público no exercício do mandato eletivo ou não, deixou de prestar contas:
“Recurso Especial. Registro de Candidato. Inelegibilidade. Rejeição de contas. Ausência de prestação de contas de recursos provenientes de convênio. O posterior reembolso do débito não tem o condão de afastar a causa de inelegibilidade revista no art. 1º, I, g, da LC nº. 64/90. Recurso da Procuradoria Regional Eleitoral provido”. (Acórdão nº. 12.978, de 23.09.1996, RespEL, rel. Ilmar Galvão – Ementário de Decisões do TSE – Eleições 1996, pág. 167).
No mesmo sentido:
“(...) O Descumprimento da Lei de Licitação importa irregularidade insanável (art. 1º,. I, g, da LC 64/90. (...)”. (Ac. n. 661, de 14.9.2000, rel. Min. Nelson Jobim; no mesmo sentido os acórdãos nºs 16.549, de 19.9.2000, rel. Min. Jacy Garcia Vieira e 124, de 22.9.98, rel. Min. Eduardo Alckmin). Obra citada, pág. 207.”
"Recurso especial. Registro de candidato. Inelegibilidade. Rejeição de contas pelo tribunal de contas. Ausência de prestação de contas de recursos provenientes de convênio. O posterior reembolso do débito não tem o condão de afastar a causa de inelegibilidade prevista no art.1º, I, g, da LC n° 64/90..” TSE, Resp. n. 12.976-SE, rel. Min. Ilmar Galvão, DJU 12/11/1996).”
Na ação impugnativa de pedido de registro de candidatura, cabe ao Judiciário Eleitoral fazer juízo de valor sobre a natureza da irregularidade, se sanável ou insanável. Se a decisão da Corte de Contas não indica concretamente, ato doloso ou fraudulento, não comporta a inelegibilidade.
Armando Antonio Sobreiro Neto (6) sobre a inelegibilidade da letra “g”, transcreve as seguintes decisões:
“Não há como se reconhecer a inelegibilidade da alínea “g”, Inc. I, art. 1º da LC 64/90, se o órgão competente para julga-las não as rejeitou por irregularidade insanável. Não provido. (Acórdão 122, de 01.09.1998 – Recurso Ordinário 122 – Classe 27ª/PE (Recife). Rel. Min. Costa Porto). Decisão unânime em negar provimento’
Entendendo que algumas situações caracterizam irregularidade insanável, como: a falta de prestação de contas anuais ou de convênios; ausência de licitação na realização das despesas públicas referentes a serviços, fornecimento de bens ou execução de obras, em razão do que dispõe o art. 37, XXI, da CF, e Lei nº. 8.666/93; rejeição de contas onde se constate a não realização dos serviços, fornecimento de bens ou execução de obras e que as despesas respectivas tenham sido emprenhadas, processadas e pagas; rejeição de contas, onde expressamente, se constate o superfaturamento de preços em procedimento licitatório; onde se verifique que houve lesão aos cofres públicos, malversação de dinheiro, peculato, apropriação indébita ou desvio de verbas públicas.
Sobre o descumprimento da Lei nº. 8.666/93, o TSE se pronunciou:
“(...) O descumprimento da lei de licitação importa irregularidade insanável (art.1º, I g, da LC n° 64/90). Recurso não conhecido” (Acórdão 13.856, de 1°.10.96, REspEl, rel. Min. Francisco Rezek, in: Ementário das Decisões do TSE - Eleições 1996, p.175).
Pedro Henrique Niess (7), entende que para “que incida o art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº. 64/90”, deve estar reunidos os seguintes pressupostos: o exercício de cargo ou função pública sujeitos à prestação de contas; recusa das contas por irregularidade de impossível sanação; decisão definitiva do órgão julgador. Sobre a natureza da irregularidade, ele escreve:
“b) as contas prestadas devem ter sido recusadas não por defeito técnico, mas por irregularidades de impossível sanação, que redundem em prejuízo ao erário ou para os administradores, a ajuízo da Justiça Eleitoral”.
Quando no julgamento das contas se impute pagamento de débito ao gestor público e na decisão houver indicação apenas de irregularidade meramente formal, não será a hipótese da inelegibilidade da letra “g”, porque ai a irregularidade poderá ser sanada.
Um ex-prefeito me submeteu a apreciação o seguinte: No exercício do seu mandato, o Município firmara convênio com o FNDE para aquisição de um ônibus 0 km, com os característicos especificados no instrumento respectivo, destinado ao transporte escolar. Creditados os recursos em conta bancária aberta para tal fim, ele instaurou o processo licitatório, onde participaram três empresas idôneas. A ganhadora emitiu a nota fiscal, entregou o ônibus, recebeu o pagamento e o veículo foi transcrito no órgão de trânsito em nome do Município. Quando da prestação de contas, não seguiram o CRV do veículo e nem dois formulários com a relação do pagamento. O FNDE, em razão das irregularidades formais, entendeu pela rejeição das contas e as encaminhou para Tomada de Contas Especial pelo TCU, que as rejeitou, sob o mesmo fundamento de revelia, embora reconhecendo as irregularidades como formais (ausência de documentos), imputando-lhe o ressarcimento no valor do convênio e multa. Ele indagou: Para efeito de pedido de candidatura de minha candidatura nas próximas eleições, sou inelegível em razão da letra “g”?
Na minha interpretação não. Se os recursos foram destinados para os fins especificados no Convênio firmado, adquirido o bem mediante processo licitatório e incorporado ao patrimônio público municipal com a inscrição no Órgão de Trânsito, não haveria de se falar em irregularidade insanável, pois, embora tenha havido imputação de débito, os recursos foram aplicados na forma conveniada. Houve irregularidades meramente formais.
Agora, quando comprovada a irregularidade insanável, nem mesmo o pagamento dos débitos de ressarcimento e de multa, haverá inelegibilidade por rejeição de contas.
Ney Moura teles (8), sobre o pagamento do débito, entende não haver afastamento da inelegibilidade, ao dizer:
“Ainda que a pessoa promova o ressarcimento aos cofres públicos, dos valores que tiverem sido irregularmente aplicados, desviados, enfim, cuja responsabilidade lhe tiver sido atribuída, a inelegibilidade permanecerá.”
O mesmo entendimento é de Joel Cândido (9):
"E, finalmente, deve-se esclarecer que o eventual ressarcimento, de parte do investigado aos cofres públicos, não impedirá sua inelegibilidade. O ressarcimento tem natureza retributiva; a inelegibilidade tem natureza moral.”
Na mesma linha o TSE (Acórdão nº. 12.978, de 23.09.1996, RespEL, rel. Ilmar Galvão – Ementário de Decisões do TSE – Eleições 1996, pág. 167).
Marcos Ramayana (10), sobre a natureza jurídica da irregularidade insanável doutrina:
“Em suma: a irregularidade insanável exige lesividade, dolo do agente e nexo de causalidade entre a conduta ativa ou omissiva e o resultado. Caberá à Justiça Eleitoral verificar, diante do caso concreto, se a hipótese é ou não sanável, o que gera larga margem de subjetividade e impunidade, diante dos múltiplos artifícios contábeis.”
c) Contas sob apreciação o Poder Judiciário.
O último dos requisitos para a inelegibilidade da letra “g”, é que a o julgamento contas não estivesse sob apreciação do Poder Judiciário. Na letra “g” temos: “... salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário,...”.
Pela redação dada, a propositura da ação discutidora da rejeição das contas é suficiente para suspender a inelegibilidade, não comportando indagações outras e esse era o entendimento predominante das Cortes Eleitorais. Posteriormente, passou a ser exigido que o ajuizamento da ação fosse anterior ao pedido de registro da candidatura.
A suspensão da inelegibilidade em face do ajuizamento da ação foi sustentada por Joel Cândido (11), Niess (12), dentre outros pensadores.
O TSE assentou a Súmula nº. 1, com o seguinte enunciado: “Proposta a ação para desconstituir a decisão que rejeitou as contas, anteriormente à impugnação, fica suspensa a inelegibilidade”
Até 2006, ajuizada a ação, ficava suspensa a inelegibilidade, exigindo-se, apenas, como pressupostos, que a ação fosse ajuizada antes do pedido de registro da candidatura e que a ação atacasse todos os fundamentos da decisão julgadora das contas.
Roberto Amaral e Sérgio Sérvulo da Cunha (13) transcrevem:
“Proposta a ação para desconstituir a decisão que rejeitou as contas, anteriormente à impugnação, fica suspensa a inelegibilidade’ (súmula n. 1, JTSE 4-4/409; 8-2/258, 9-1/118). É irrelevante o fato de a ação desconstitutiva ter sido despachada, pelo juiz, depois da impugnação” (ac. 18.341, Em. TSE de junho de 2001, p. 25)”. “À Justiça Eleitoral não cabe a apreciação de aspectos ligados à rejeição das contas quando esta esteja sob o crivo do Judiciário. A alínea g do inciso I do art. 1º da Lei Complementar n. 64/90 ressalva a inelegibilidade em decorrência do simples ingresso em Juízo, não a jungindo à procedência do articulado pelo interessado” (ac. 11.977, JTSE 6-3/235; v. tb. 14.125. Em. TSE 1996, p. 33, e 15.366, JTSE 11-2/230).”
Em 2006, o TSE veio dar uma guinada em sua interpretação, como acentuado por Fernando Montalvão (14):
Não obstante o teor da súmula se coadunar com a redação legal, nem ampliando nem restringindo seu alcance, e ainda assegurando a elegibilidade de políticos cujas contas tenham sido equivocadamente rejeitadas (seja por vícios formais ou materiais), o fato é que de outro lado, sempre estiveram abertas as portas para a total ineficácia da conseqüência legal pelo mau uso do dinheiro público ou por ilegalidades cometidas em gestões anteriores.
Assim, diversas ações absolutamente infundadas propiciaram eleições e reconduções de maus administradores.
Atento a essa nefasta possibilidade, o TSE, em meados de 2006, promoveu uma guinada na situação, em julgamento (Ac.-TSE, de 24.8.2006, no RO nº 912; de 13.9.2006), que inaugurou o entendimento (mantido nos RO nº 963, de 29.9.2006; RO nº 965, REspe nº 26.942; e de 16.11.2006, no AgRgRO nº 1.067, e diversos outros que se seguiram) de que a inelegibilidade decorrente de rejeição de contas só não alcançará o pretendente a cargo eletivo que obtiver decisão judicial favorável, seja em caráter provisório (liminar, antecipação de tutela), seja definitiva.”
O Min. Cesar Asfor Rocha, relator no RO nº. 912 – CL. 27a – Roraima (Boa Vista), ao exarar o seu voto, expressou:
“Entretanto, estudando-se com atenção o teor do verbete sumular em apreço, se verá que não esteve no seu propósito admitir que qualquer ação desconstitutiva da decisão de rejeição das contas tenha a eficácia de afastar a inelegibilidade que decorre da própria rejeição; parece-me, com a devida vênia, sobretudo dos que, nesta Corte, votaram em sentido contrário do que ora me manifesto, todos de reconhecido saber e valendo-se de preciosos fundamentos, que a ação judicial capaz de elidir ou afastar a inelegibilidade cogitada seja somente aquela que reúna, já na dedução da sua inicial, requisitos tão manifestos quanto ao seu êxito, que praticamente geram, no espírito do julgador, uma convicção próxima da certeza.”
A redação da letra “g” quanto à suspensão da inelegibilidade por questionamento judicial do julgamento das custas, teve como princípio privilegiar a classe política, proporcionando-lhe por via oblíqua, a manutenção do assalto aos cofres públicos, uma vez que o gestor mesmo com contas rejeitadas, poderia concorrer a cargo eletivo.
Ora, se a rejeição de contas se der por irregularidade sanável, sem comprometimento dos cofres públicos, desnecessário se torna o ajuizamento de ação para obtenção do deferimento do registro da candidatura, por ser lícito ao Judiciário Eleitoral apreciar a decisão administrativa na impugnação do registro da candidatura para dizer se a irregularidade é ou não sanável.
Decerto que resulta como de melhor orientação, o gestor que teve contas rejeitadas mesmo por irregularidade sanável, demande no Juízo Comum para não se arriscar a discutir a matéria em sede de AIRC, quando se sabe que os Tribunais Regionais Eleitorais são vulneráveis a influência do Poder Político, em razão de sua própria composição.
O TSE apenas se antecipou ao Congresso Nacional onde tramita Projeto de Lei que altera a redação da letra “g”, para incluir a necessidade de provimento provisório na ação questionadora da rejeição de contas, como medida liminar ou antecipação de tutela, ou antecipação de tutela como medida cautelar,
A inelegibilidade da letra “g” do inciso I do art. 1º da LC 64/90, somente poderá ser aplicada, se houver decisão rejeitando as contas, pelo órgão competente, por irregularidade insanável e transitada em julgado. Agora não basta o simples ajuizamento de ação para suspender a inelegibilidade, deverá se ter provimento provisório processual suspendendo os efeitos do julgamento de rejeição das contas, desde que a nova interpretação exigência foi recepcionada pelo enunciado da Súmula nº. 01 do TSE.
É importante lembrar que para instruir a AIRC, não basta acostar a relação da Corte de Contas, por residir em desfavor do ônus da prova, ao impugnante. No mínimo o impugnante deverá juntar a inicial a cópia da decisão e a certidão do trânsito em julgado, sob pena de indeferimento da inicial.
Paulo Afonso, 27 de julho de 2008.
Fernando Montalvão (advogado). Jurema Montalvão. Camila Montalvão e Igor Montalvão (acadêmicos de direito).
montalvao.adv@hotmail.com
1) CÂNDIDO. Joel J. Direito Eleitoral Brasileiro, Edipro, 13ª edição, ano 2008, pág. 131;
2) AMARAL. Roberto. CUNHA.. Sérgio Sérvulo da. Manual das Eleições, Saraiva, 2006, 3ª edição, pág. 483;
3) AMARAL. Roberto. CUNHA.. Sérgio Sérvulo da. Obra citada, pág. 483;
4) CASTRO. Edson de Resende. Teoria e Prática do Direito Eleitoral, Mandamentos, 3ª edição, 2006, pág. 199;
5) DA COSTA. Adriano Soares. Instituições de Direito Eleitoral, Del rey, 6ª edição, 2006, págs. 245, 247 e 253;
6) NETO. Armando Antonio Sobreiro. Direito Eleitoral, Juruá, 3ª edição atualizada, pág. 124;
7) NIESS. Pedro Henrique Távora. Direitos Políticos, Edipro, 2ª edição, pág. 152;
8) TELES. Ney Moura. Direito Eleitoral. Editora de Direito, 1996, pág. 47.
9) CÂNDIDO. Joel J. Obra citada, pág. 131;
10) RAMAYANA. Marcos. Direito Eleitoral, Impetus, 8ª edição, pág. 361;
11) CÂNDIDO. Joel J. Obra citada, pág. 131;
12) NIESS. Pedro Henrique, obra citada, pág. 153;
13) AMARAL. Roberto. CUNHA. Sérgio Sérvulo da. Obra citada, pág. 486;
14) MONTALVÃO. Fernando. . A Súmula Nº. 01 do TSE e eu Reflexo no Registro de Candidatura. Disponível em
MONTALVÃO. Fernando. MONTALVÃO. Jurema. MONTALVÃO. Camila. MONTALVÃO. Igor. INELEGIBILIDADE DA ALÍNEA G. Montalvão Advogados Associados. Paulo Afonso-BA, 27.07.2007. Disponível em: http://www.montalvao.adv.br/plexus/artigos.asp
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