Emendas parlamentares somam R$ 47,1 bilhões após salto de 315% em 11 anos, aponta estudo do Ipea

Levantamento aponta avanço do poder do Congresso sobre o Orçamento, mostra que emendas já representam 45% da verba sobre a qual a Saúde tinha margem de decisão e recomenda o fim da modalidade Pix

Por Hugo Henud/Estadão

30/08/2026 às 14:30

Foto: Jonas Pereira/Agência Senado/Arquivo

Sessão conjunta do Congresso Nacional

O volume empenhado em emendas parlamentares no Orçamento federal mais que quadruplicou em 11 anos, passando de R$ 11,3 bilhões, em 2014, para R$ 47,1 bilhões, em 2025. Em valores corrigidos pela inflação, o crescimento foi de 315%.

As emendas permitem que deputados e senadores indiquem o destino de uma parte do Orçamento federal. O dinheiro pode ser usado, por exemplo, na compra de uma ambulância, na reforma de uma unidade de saúde ou na pavimentação de ruas de um município.

Nos últimos anos, as emendas parlamentares cresceram a ponto de representar uma parcela expressiva dos recursos discricionários da União. O Supremo Tribunal Federal (STF) passou a exigir maior transparência e rastreabilidade na identificação de quem indica os recursos, de onde eles vêm e onde são efetivamente aplicados.

Nas políticas sociais, o valor das emendas passou de R$ 9,2 bilhões para R$ 35 bilhões, alta real de 282%. Isso significa que saúde, educação, assistência e outras áreas sociais concentraram cerca de três quartos de todo o dinheiro empenhado por meio de emendas em 2025. O empenho significa que o governo assumiu formalmente o compromisso de realizar aquela despesa.

Os números fazem parte de uma série de estudos elaborada por pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), a pedido do deputado federal Eduardo Bandeira de Mello (PV-RJ).

O levantamento aponta 2015 como um ponto de inflexão. Naquele ano, uma emenda à Constituição aprovada pelo Congresso tornou obrigatória o pagamento das emendas individuais – aquelas em que cada deputado ou senador decide sozinho o destino de sua própria cota, dentro das regras orçamentárias.

Até então, deputados e senadores já incluíam suas indicações no Orçamento, mas o governo tinha maior poder para decidir quais emendas seriam executadas. Com a mudança, o Executivo passou a ser obrigado a colocar as indicações em prática.

Os autores sustentam que a mudança enfraqueceu a lógica partidária que predominava até então e ampliou o peso das prioridades escolhidas individualmente por cada parlamentar. Na prática, deputados e senadores ganharam maior autonomia para garantir recursos aos destinos indicados por eles, sem depender da negociação política entre o governo e as lideranças partidárias.

Para os pesquisadores, o aumento não representa apenas mais dinheiro sob controle dos parlamentares. Ele altera quem decide onde e como uma parcela crescente dos recursos públicos será aplicada. O fenômeno é descrito nos estudos como “parlamentarismo orçamentário”.

A saúde concentra algumas das principais mudanças identificadas. Uma das razões é que a Constituição determina que metade do total reservado às emendas individuais seja destinada obrigatoriamente a ações e serviços públicos de saúde.

Em valores corrigidos pela inflação, as despesas federais em saúde financiadas por emendas passaram de R$ 5,1 bilhões, em 2014, para R$ 24,8 bilhões em 2024.

No mesmo período, a participação das emendas nas despesas discricionárias do Ministério da Saúde aumentou de 18,6% para 45,4%. As despesas discricionárias (gastos livres) são a parcela do orçamento que não está previamente comprometida com gastos obrigatórios e sobre a qual o ministério ainda possui alguma margem de escolha.

Em outras palavras, quase metade do dinheiro que a Saúde tinha disponível para distribuir conforme o planejamento da pasta passou a depender de indicações de deputados e senadores.

O perfil da despesa também se alterou. Em 2024, 91,7% dos recursos de emendas para a saúde foram destinados ao custeio, como manutenção de serviços, compra de insumos e funcionamento das unidades.

O problema é que essas despesas se repetem todos os anos, enquanto as emendas não têm garantia de continuidade, mostra o estudo do Ipea. Um hospital ou uma prefeitura que utiliza o dinheiro para manter determinado serviço corre o risco de ficar sem a mesma verba no ano seguinte. Isso dificulta o planejamento e cria dependência de novas indicações políticas para sustentar despesas permanentes.

Na educação, as emendas destinadas ao orçamento do Ministério da Educação cresceram 315,6% em termos reais entre 2014 e 2024, de R$ 375,9 milhões para R$ 1,58 bilhão, segundo o relatório atualizado da área.

Embora representem cerca de 1% do orçamento total do MEC, as emendas também passaram a financiar mais despesas do dia a dia. Os gastos correntes avançaram de 9% dos recursos da área, em 2014, para 38% em 2024.

Relatório propõe extinguir emendas Pix

Na parte propositiva, a versão integral das diretrizes elaboradas pelos pesquisadores vai além de uma revisão das chamadas emendas Pix. Uma das recomendações propõe extinguir essa modalidade de transferência.

Na configuração original, as emendas Pix permitiam que deputados e senadores transferissem dinheiro diretamente para Estados e municípios, sem convênio e sem a apresentação prévia de um plano de trabalho nos mesmos moldes exigidos nas transferências tradicionais. A falta dessas informações dificultava acompanhar previamente onde e de que forma o recurso seria utilizado.

Desde 2024, porém, o ministro do Supremo Tribunal Federal Flávio Dino vem impondo novas exigências à modalidade, como apresentação de plano de trabalho, abertura de conta bancária exclusiva, divulgação das informações no Transferegov.br e prestação de contas. Em junho de 2026, o ministro também impôs multas a Estados e municípios que não apresentaram os documentos exigidos.

Os pesquisadores também recomendam que as emendas passem por uma análise de mérito nas comissões temáticas do Congresso, além da adoção de um identificador único para acompanhar cada recurso desde a indicação até o beneficiário final.

As comissões temáticas são colegiados especializados em áreas como saúde, educação e desenvolvimento urbano. As emendas de comissão são apresentadas coletivamente por esses grupos e, pelas regras do Congresso, deveriam financiar políticas de interesse nacional ou setorial, e não demandas individuais de deputados e senadores.

Essa modalidade de emenda passou a ser usada para dar poder ao comando da Câmara.

Formalmente, a autoria dessas emendas pertence à própria comissão. O problema de transparência surge quando, durante a execução, o dinheiro é dividido entre municípios e entidades sem que seja informado qual parlamentar solicitou cada destinação.

Levantamento anterior do jornal O estado de São Paulo identificou 575 indicações que somavam R$ 596,3 milhões, aprovadas pelas comissões de Saúde, Desenvolvimento Urbano e Turismo da Câmara, nas quais o responsável aparecia registrado de forma genérica como “liderança partidária”, sem a identificação nominal do parlamentar que solicitou o recurso.

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