Projeto sobre AGU afeta a independência das agências
Valéria Saques e Raimundo Rômulo Monte
Blog do Fausto Macedo
Em 12 de maio, a Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei Complementar 337/17, que centraliza na Advocacia-Geral da União a representação jurídica das agências reguladoras, do Banco Central e das universidades federais.
O projeto tramita como mera “atualização organizacional” da advocacia pública federal. Na verdade, é bem mais que isso. Uma agência reguladora independente não pode ter os mesmos advogados do governo que ela regula. Quando isso acontece, a fiscalização vira pura formalidade.
SOLUÇÃO ACERTADA – A Constituição de 1988 criou a AGU para resolver um problema específico: o Ministério Público não podia fiscalizar o governo e defendê-lo em juízo ao mesmo tempo. A solução foi criar uma instituição separada, dedicada exclusivamente à advocacia da União, representando os seus interesses.
Durante os debates da Assembleia Nacional Constituinte, ainda se discutiu uma emenda para incluir “a administração em geral” no escopo da consultoria jurídica a ser realizada pela AGU. Rejeitada. Não competiria à AGU representar autarquias e fundações públicas, mas apenas a União e o seu Poder Executivo – o presidente, e seus ministros de Estado.
Foi assim que emergiu a redação atual do art. 131 da Constituição: “A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo”.
STF CONFIRMOU – Dois parágrafos que previam a absorção dos procuradores autárquicos pela AGU também foram rejeitados. O STF confirmou em 1990, no Mandado de Injunção n. 188, que essa absorção havia sido “proposta à Constituinte, mas explicitamente recusada”.
Em 1993, o presidente da República vetou o artigo 19 da atual Lei Orgânica da AGU, que tentava o mesmo movimento, por inconstitucionalidade material. Em 2014, o STF reafirmou no RExt 602.381, com repercussão geral: a Procuradoria-Geral Federal integra a Advocacia Pública, mas não a Advocacia-Geral da União.
O projeto hoje discutido, no entanto, vai além da mera incorporação das procuradorias e dos procuradores autárquicos à AGU. O §2º do art. 4º do substitutivo autoriza o advogado-geral da União a avocar quaisquer matérias jurídicas de interesse da AGU para si.
É PODER DEMAIS – Com as procuradorias das universidades, das agências reguladoras e do Banco Central absorvidas pela instituição, isso significa que o AGU, cargo de livre nomeação presidencial, poderá retirar de qualquer uma delas o controle sobre sua própria defesa judicial – inclusive em processos que envolvam diretamente o governo que o nomeou.
A lógica é simples e grave: a agência toma a decisão regulatória; o governo, por meio do AGU, conduz sua defesa em juízo. A independência regulatória vira fachada.
O relator declarou não haver controvérsia sobre a constitucionalidade. Seu parecer, porém, apoia-se em uma única referência doutrinária e omite o trecho em que a própria autora reconhece que a unificação “dependerá, quiçá, de alteração constitucional”. Ignora ainda os pareceres de Carlos Ayres Britto, Marcelo Neves e José Afonso da Silva, todos concluindo pela inconstitucionalidade da proposta.
MARCO LEGAL – A independência das agências reguladoras não é abstração jurídica. É o que garante que a Anatel possa multar uma operadora mesmo que o governo prefira não fazê-lo, que o Banco Central mantenha a política monetária sob pressão política, que uma universidade federal sustente em juízo posição contrária à do ministério ao qual está vinculada.
Esse desenho levou décadas para ser construído. O Marco Legal das Agências Reguladoras, aprovado em 2019, o reafirmou: procuradoria própria, sob controle do dirigente da entidade, não do advogado-geral da União.
Há um caminho legítimo para quem quer unificar a advocacia pública federal: propor emenda constitucional e enfrentar o debate. O que não é possível é fazer por lei – e por avocação – o que a Constituição, há 40 anos, deliberadamente veta.
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