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Controle e “desvios de conduta” no Judiciário brasileiro
Plural
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Abstract
O artigo esboça elementos para analisar os mecanismos de controle dos agentes judiciais no âmbito do poder Judiciário. Através de análise documental procuramos evidenciar as dimensões históricas e políticas da construção da ideia de controle sobre as atividades da magistratura com foco na disposição institucional pós-1988 e, particularmente, nas mudanças instituídas com a atuação do Conselho Nacional de Justiça. Procuramos relacionar a emergência de inovações jurídico-formais no contexto da relação entre os Poderes, enfatizando a dimensão corporativa e a atuação do Conselho da Magistratura. Para além dos limites das abordagens da problemática do controle da magistratura, a análise dos dados obtidos permitiu esboçar elementos sobre o perfil dos casos de “desvio de conduta” de magistrados, bem como, apontar os limites das fontes públicas disponíveis para apoiar esse tipo de estudo.
Paper details
Publisher: Universidade de Sao Paulo, Agencia USP de Gestao da Informacao Academica (AGUIA)
DOI: 10.11606/ISSN.2176-8099.PCSO.2019.165678
sellPlural
DOI: https://doi.org/10.11606/issn.2176-8099.pcso.2019.165678
PLURAL, Revista do Programa de Pós-Graduação em Sociologia da USP, São Paulo, v.26.2, ago./dez., 2019, p.152-173
Controle e “desvios de conduta” no Judiciário brasileiro: Notas
para uma agenda de pesquisa
Control and “misconduct” in the Brazilian Judiciary:
Notes for a research agenda
Moisés Lazzaretti Vieira
a
e Fabiano Engelmann
b
Resumo O artigo esboça elementos para analisar os mecanismos de controle dos agentes
judiciais no âmbito do poder Judiciário. Através de análise documental procuramos
evidenciar as dimensões históricas e políticas da construção da ideia de controle
sobre as atividades da magistratura com foco na disposição institucional pós-1988
e, particularmente, nas mudanças instituídas com a atuação do Conselho Nacional
de Justiça. Procuramos relacionar a emergência de inovações jurídico-formais no
contexto da relação entre os Poderes, enfatizando a dimensão corporativa e a atuação
do Conselho da Magistratura. Para além dos limites das abordagens da problemática
do controle da magistratura, a análise dos dados obtidos permitiu esboçar elementos
sobre o perfil dos casos de “desvio de conduta” de magistrados, bem como, apontar os
limites das fontes públicas disponíveis para apoiar esse tipo de estudo.
Palavras-chave Controle. Judiciário. Conselho Nacional de Justiça.
Abstract The article outlines elements to analyze the control mechanisms of judicials
agents within the scope of Judiciary. Through documentary analysis, we look to
evidence the historical and political dimensions of the construction of the idea of
control over the activities of the magistracy focusing on the institutional arrangement
post-1988 and, in particular, in the changes instituted by The National Council of
Justice. We seek to relate the emergence of legal-formal innovations in the context
of the relationship between the Powers, emphasizing the corporate dimension and
the acting of the Council. Beyond the limits of approaches to the problem of control
of the judiciary, an analysis of the obtained data allowed to outline elements about
the profile of cases of “deviations of conduct” of magistrates, as well as, to point out
the limits of public sources available to support this type of study.
Keywords Control. Brazilian Judiciary. Brazilian National Council of Justice.
a Doutorando em Ciência Política pela UFRGS e pesquisador do Núcleo de Estudos em Justiça e
Poder Político (ufrgs.br/nejup).
b Professor Associado III de Ciência Política da UFRGS, Pesquisador 1D do CNPq, membro da
Diretoria Nacional da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP) 2018/2020, atual coor-
denador do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da UFRGS e do Núcleo de Estudos
em Justiça e Poder Político (NEJUP).
ARTIGO
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Controle e “desvios de conduta” no Judiciário brasileiro: Notas para uma agenda de pesquisa
Embora já exista quantidade considerável de trabalhos em diversas áreas
que se dedicaram ao estudo da corrupção nas ciências sociais, ainda são poucos
os estudos que tratam do tema no Poder Judiciário. No Brasil, ao mesmo tempo
em que as instituições judiciais impulsionaram a agenda anticorrupção temos
pouca compreensão sobre as ocorrências de corrupção no interior do Judiciário.
A hipótese que trazemos é que isso se deve às condições sociais e políticas que
moldaram a história da institucionalização do Judiciário após 1988.
Um dos efeitos da afirmação política do Judiciário é a debilidade dos
mecanismos de controle sobre esse Poder – o que impõe limites imperativos à
problematização. O desenvolvimento do corporativismo da magistratura é crucial
para o entendimento de como são tratados os casos que envolvem desvios por
parte dos juízes. A falta de acesso à informação pode ser considerada importante
empecilho ao desenvolvimento do tema e justifcar, ao menos parcialmente, a
ausência de literatura nas ciências sociais brasileiras.
Conduzidos pelos próprios juízes ou demais membros do sistema de justiça,
os estudos sobre “desvios de conduta” no Judiciário apresentam caráter “apli-
cado” e reúnem esforços no intuito de identifcar as causas e propor métodos de
enfrentamento do problema na forma de dispositivos que consigam “erradicar”
a corrupção no seio deste Poder (ver LeaL, 2012 para o Brasil e WaLLace, 1998,
para os Estados Unidos). Internacionalmente, parte das pesquisas existentes são
fomentadas por organizações comprometidas com a “luta contra a corrupção” – a
Transparência Internacional é o exemplo mais emblemático. Muitas delas estão
preocupadas em prescrever receitas políticas e econômicas para os países peri-
féricos, ou ainda, promover o rule of law (ver asís, 2001, para o Banco Mundial;
Bedner, 2002, para o Centro para a Cooperação Legal Internacional; BuscagLia;
Moore, 1999, para o Instituto Hoover; e Transparency inTernaTionaL, 2007, para
a Transparência Internacional).
No âmbito das ciências sociais, a vertente neoinstitucionalista da ciência
política
1
procurou focar em duas dimensões: as características institucionais do
Estado e do Judiciário – atentando para as regras que possam facilitar ou dif-
cultar a ocorrência das práticas desviantes entendidas em termos do “interesse”
dos agentes e, principalmente, as variáveis de accountability e independência do
1 Outras abordagens produziram estudos através da história das instituições políticas (ver MühLen-
Brock, 1997, para o caso chileno), do estudo etnográfco (ver Mujica, 2011, para o Peru), ou ainda,
da aferição da “qualidade” do sistema de justiça em relação ao desenvolvimento econômico (ver
Fajardo, 2002, que faz uma comparação entre a matriz judicial herdada da colonização latina
comparada à matriz do direito anglo-saxão para explicar os problemas do caso colombiano).
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Moisés Lazzaretti Vieira e Fabiano Engelmann
Judiciário (ver chakraBorTy, 2010, para a Índia; gong, 2004, para a China) – e, em
segundo lugar, a percepção da corrupção expressa na forma de índices elaborados
por organismos internacionais (ver BarreT, 2005, para uma análise comparativa
transnacional).
A relação entre essas duas dimensões também foi enfatizada para identifcar as
variáveis institucionais que possam ter relevância sobre a incidência da corrupção.
O aspecto formal-legal proporcionaria aos agentes a possibilidade de escolhas
mais acertadas em termos do risco envolvido na prática de desvios. Uma espécie
de cálculo econômico que os indivíduos fariam em torno dos riscos de possíveis
punições versus as vantagens a serem obtidas. As regras de funcionamento das
instituições, quando analisadas em conjunto com os índices de percepção da
corrupção permitiriam a execução de “diagnósticos” capazes tanto de medir a
corrupção no Judiciário, quanto apontar as suas causas e potenciais soluções (ver
BasaBe-serrano, 2013, para uma comparação entre três casos sul-americanos;
Begović, 2004, para a Sérvia; grødeLand, 2005, para uma comparação entre
quatro países do antigo bloco soviético; e urriBarrí, 2008, para uma comparação
na América Latina).
Na tentativa de considerar a dimensão institucional em termos de ocorrência
dos casos de desvio no Judiciário, nossa estratégia foi nos reportarmos aos dispo-
sitivos legais que subsidiam a análise sócio-histórica da construção da ideia de
controle sobre o Judiciário na nova República e nas últimas sessões deste artigo
procuramos reunir uma série de dados sobre os casos públicos de desvios no
Judiciário, considerando os limites impostos pelo tratamento com que são ende-
reçados os casos no seio deste Poder. A partir da criação do Conselho Nacional
de Justiça, houve centralização e racionalização relativas desses processos na
esfera administrativa que, embora forneçam informações apenas super fciais
quanto aos méritos, permitem uma tabulação de dados fável. Juntamente com o
cruzamento de informações reunidas da imprensa, é possível apreender em torno
desses casos, pistas complementares para analisar o estado atual dos “controles”
sobre a magistratura brasileira.
A REFORMA DO JUDICIÁRIO E A CRIAÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA:
CONTROLE PÚBLICO SOBRE A ATIVIDADE JUDICANTE?
O longo processo que envolve a tentativa de controlar o Poder Judiciário e
a criação do Conselho Nacional de Justiça no âmbito da “crise” e “reforma” do
Judiciário é ponto imprescindível para nossa análise. A discussão sobre o assunto
é antiga no debate político. Ainda durante a ditadura militar, com a Emenda
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Controle e “desvios de conduta” no Judiciário brasileiro: Notas para uma agenda de pesquisa
Constitucional (EC) n. 7 de 1977, que previa a criação de um Conselho Nacional
da Magistratura. O tema foi reeditado com a abertura democrática nos trabalhos
da Comissão Afonso Arinos
2
e da Assembleia Nacional Constituinte (ANC). Entre
1987 e 1988, ocorreram inúmeras discussões em torno da possível criação de um
órgão de controle – então nomeado Conselho Nacional de Justiça (CNJ) – tendo
sido apresentados vários projetos e com diversas emendas
3
. Por parte das orga-
nizações corporativas, muito confitos foram travados entre membros do MP, da
OAB e da magistratura (sempre contrária ao controle de suas atividades)
4
.
No início da década de 1990, o deputado do Partido dos Trabalhadores (PT),
Hélio Bicudo, apresentou a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n. 96, que
previa a reforma do Judiciário trazendo, dentre outras alterações, nova tentativa
de criação do CNJ. Contudo, transcorreram doze anos de lutas e impasses até a
aprovação da Emenda Constitucional n.45 (BrasiL, 2004), o que só foi possível
diante da modifcação do ambiente político após a virada do século.
Entre a proposição da PEC 96 e a aprovação da EC 45, conforme Engelmann
(2015, p. 397), as elites jurídicas demonstraram grande capacidade de articulação e
reconversão na sustentação de seus interesses corporativos através da demarcação
de sua posição em “defesa do Estado” se manifestando contra o modelo de reforma
consonante com o liberalismo econômico e legitimado internacionalmente. Essa
posição fcou registrada por várias decisões contrárias ao Executivo em sentenças
envolvendo matérias centrais na política de privatizações (BaLLard, 1999, p. 232). O
debate da reforma foi atravessado por confitos de diversas categorias profssionais
do Direito, principalmente daquelas ligadas ao Estado, cuja formação internacional
foi concentrada em países como Portugal, Espanha e Itália – em oposição a outras
carreiras cuja internacionalização predomina nos países em que modelos institu-
cionais são mais vinculados ao mercado (engeLMann, 2008, p. 155).
Soluções de todo tipo foram cogitadas para facilitar a aprovação da reforma,
não sendo, portanto, um problema de adequação técnica, mas de estratégia política
para um acordo suscetível de aprovação no Congresso (F aLcão, 2005, p. 23). O
cenário político favorável no início da primeira gestão do PT no Executivo federal
permitiu o sucesso legislativo da reforma. Contrariando a posição da maioria da
2 A primeira foi uma comissão provisória, criada pelo Executivo a fm de elaborar um anteprojeto
para a nova Constituição, posteriormente rejeitado pelo Legislativo.
3 A criação do CNJ era vista por muitos políticos na época como necessária contrapartida em
relação à grande autonomia dada ao Judiciário pelos constituintes. A existência de órgãos ho-
mólogos em democracias consolidadas era costumeiramente lembrada.
4 Em um movimento que fcou conhecido como “dia do protesto”, vários magistrados registra-
vam sua posição contrária a criação do Conselho em atas de julgamento que eram enviadas ao
presidente da ANC.
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magistratura, o governo criou uma “Secretaria da Reforma do Judiciário”, no
âmbito do Ministério da Justiça, o que se deu concomitante com mudanças na
cúpula do Judiciário.
Atuações de agentes importantes expressas em suas declarações públicas sobre
a reforma do Judiciário fornecem indícios do complicado jogo político travado
entre Executivo e Judiciário (e suas entidades corporativas). Logo após a ascensão
do PT à Presidência da República, membros do Judiciário surpreenderam-se com
a declaração do então Presidente: “É preciso saber como funciona a caixa preta
deste Poder que se considera intocável [...] as instituições foram feitas para servir
às pessoas e não se servir das pessoas”
5
. Conhecida popularmente pela expressão
“caixa preta do Judiciário”, essa declaração rapidamente mobilizou respostas
contundentes de tribunais superiores e de associações corporativas. Segundo o
então presidente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), a criação de um órgão
desse tipo poderia ferir cláusulas pétreas da CF/1988 em relação à independência
dos três poderes: “Sempre defendi a necessidade de o Judiciário ter um controle,
desde que seja feito por representantes do próprio Poder”
6
, alegando a inexistência
de insulamento no Judiciário já que os julgamentos são públicos. O presidente
da Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) na época, apostou na falta de
experiência do mandatário ao cometer o que qualifcou como “descortesia”: “Acho
que foi uma inadvertência do presidente da República [...] o governo deveria se
empenhar na reforma do Judiciário ao invés de fazer discurso”
7
. As declarações
ensejaram a reação corporativa por vias institucionais: o Ministro Gilmar Mendes
(STF) aceitou um “Pedido de Interpelação” capitaneado por juízes e desembar-
gadores do estado do Paraná que se consideravam ofendidos pela declaração do
chefe do Executivo, que teve dois dias para responder em juízo.
Restou sinalizado que o Judiciário não aceitaria de bom grado qualquer projeto
que instasse o seu próprio controle. Essa situação só começou a mudar quando o
Judiciário, por meio do STF, passou a convergir com o Executivo e o Legislativo
em torno de um pacto que garantisse a sua participação. Ao fm do embate, para
Carvalho e Leitão (2013, p. 20), o STF sai fortalecido como centralizador da admi-
nistração política do Judiciário, o que foi referendado pelo seu poder de dirigir
o CNJ e por mecanismos processuais que aumentaram a sua competência juris-
5 consuLTor jurídico, 2003 (https://www.conjur.com.br/2003-abr-22/lula_defende_reforma_ju-
diciario_controle_externo).
6 esTadão, 2003 (https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,juizes-reagem-a-declaracoes-de-
-lula-sobre-caixa-preta-do-judiciario,20030422p37106).
7 esTadão, 2003 (https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,juizes-reagem-a-declaracoes-de-
-lula-sobre-caixa-preta-do-judiciario,20030422p37106).
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dicional – tais como as súmulas vinculantes e a repercussão geral dos recursos
– consolidando na estrutura institucional o que já era concentrado na cúpula do
polo dominante da magistratura.
O “PÓS-REFORMA”: COMPETÊNCIAS DO CONSELHO E LIMITES À ATUAÇÃO NA
APURAÇÃO DE DESVIOS NO JUDICIÁRIO
O processo de redemocratização na América Latina veio acompanhado por
políticas radicalmente orientadas para o mercado combinadas com uma posição
forte do Executivo, o que acabou por erodir as possibilidades de veto do Judiciário
e, portanto, a sua independência ( sanTiso, 2003, p. 2). As reformas do judiciário
buscaram garantir maiores níveis de independência, na tentativa de reverter esse
quadro. No caso brasileiro, no entanto, ocorreu algo diverso: o Conselho surge,
no âmbito da reforma, motivado pela falta de controle sobre as atividades do
Judiciário. Embora a CF/1988 tenha garantido ao Poder um dos pré-requisitos
consagrados do rule of law – sua independência – não havia correspondência
em termos de transparência e accountability. Essa carência, combinada com
grande autonomia, trouxe efeitos consideráveis: além de acentuar o insulamento
institucional e atrasar as reformas, afetou negativamente a performance dos tribu-
nais – a conhecida “morosidade” da justiça. Outrossim, a inexistência de controle
favoreceu a subversão da autonomia institucional, uma vez que predispôs as cortes
aos interesses corporativos.
Em mais de uma década de funcionamento, o CNJ conseguiu sistematizar
informações e confeccionar indicadores sobre o funcionamento do Judiciário,
principalmente quanto ao desempenho da tramitação processual. No entanto, não
conseguiu resolver a questão do accountability. Como sugere Filgueiras (2013, p.
265), contemplar essa questão envolve dois aspectos: o aprimoramento de meca-
nismos de controle (para um arranjo institucional de monitoramento, vigilância
e aplicação de sanções aos agentes que desviem do padrão esperado) e a máxima
publicidade do processo decisório. Nessa pesquisa, os dados que levantamos
sugerem que esses requisitos não foram contemplados pela atuação do Conselho.
De acordo com a Emenda 45, o CNJ é órgão interno do Poder Judiciário e seus
agentes, em sua maior parte (60%), provém das cúpulas deste Poder – a exemplo
da presidência, que é exercida pelo Presidente do STF. Também é composto por
ministros do STJ e do Tribunal Superior do Trabalho (TST) – indicados por essas
cortes – e por desembargador e juiz de tribunal estadual – indicados pelo STF –
além de juízes federais e do trabalho, igualmente indicados por seus tribunais. O
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elenco exógeno (40%) é composto pelos conselheiros não-juízes
8
: membros do MP
(um da União e um estadual), dois advogados, indicados pela OAB, e dois cidadãos
com “notório saber jurídico e reputação ilibada”, indicados pelo Congresso (um
pela Câmara e um pelo Senado). O vínculo associativo em direção de entidades
corporativas é pré-requisito importante para ingressar no CNJ, independente da
origem (Franco, 2015, p. 178).
Compete ao Conselho, além do controle da atuação administrativa e fnanceira
do Judiciário, a regulamentação e fscalização das atividades dos seus membros,
devendo receber e apurar reclamações contra esses – o que pode ser feito por
qualquer pessoa interessada (BrasiL, 1988, art. 103-B; BrasiL, conseLho nacionaL
de jusTiça, 2011b, art. 9). Para apurar as irregularidades, o CNJ pode instaurar
processos administrativos disciplinares (PAD), sem prejuízo da competência disci-
plinar do tribunal de origem – podendo inclusive avocar processos que tramitam
nas corregedorias locais ou ainda revisá-los quando julgados a menos de um ano.
Cabe ao Ministro-Corregedor
9
receber as reclamações e exercer as funções de
“inspeção e correição geral”.
Apesar do seu caráter endógeno e das limitações das competências investiga-
tivas e punitivas do Conselho serem limitadas à esfera administrativa, as entidades
da magistratura, que sempre rechaçaram qualquer controle sobre suas atividades,
se sentiram incomodadas com as possibilidades do novo órgão. Na época, o então
presidente da AMB considerava lamentável o que chamou de “ênfase” à função
disciplinar do CNJ, destacando que parte de seus membros são “estranhos à
atividade judicante” ( coLLaço, 2006, p. 8). Mas o fato que ilustrou emblematica-
mente a querela da magistratura com o CNJ foi a criação da Resolução n. 135/2011,
uniformizando as normas para a instauração do PAD aplicável aos juízes. Dois
meses após publicada, a resolução teve sua constitucionalidade contestada em
ação ajuizada pela AMB (ADI n. 4638). Segundo a associação, o Conselho não teria
competência para aplicar penalidades, tampouco criar regras a serem obedecidas
por tribunais e magistrados – o que deveria ser privativo dos tribunais de origem.
Após a abertura desta ação, a então Ministra-Corregedora, reclamando que
a revisão das possibilidades punitivas do Conselho seria um passo em direção à
impunidade na magistratura, fcara conhecida por suas declarações na imprensa
8 Apesar de 60% dos conselheiros serem do Judiciário, eles podem ter carreira inicial fora da
magistratura, como os membros do STF (que são indicados pelo chefe do Executivo) e do STJ
(pelo menos 1/3 são advogados ou membros do MP), ou ainda os que têm origem noutros tribu-
nais onde se aplica a regra do quinto constitucional. No entanto, uma vez que ingressam nessas
cortes, eles passam à condição de magistrados.
9 Na composição do CNJ, ele sempre é o Ministro do STJ.
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contra os “bandidos de toga” (ver entrevista concedida por caLMon, 2011). Ques-
tionando a idoneidade de seus colegas, a resistência do Judiciário para investigar
seus membros, o caráter brando das penalidades que dispunha para puni-los
(especialmente quanto à “penalidade máxima” de aposentadoria compulsória),
os esforços dos acusados para atrasar as investigações e arrastar o processo, a
então Corregedora criticou o STF por decisões que suspendiam ou anulavam as
penalidades conferidas pelo CNJ.
As polêmicas declarações ensejaram respostas contundentes das associações
de magistrados. Para o presidente da Associação dos Magistrados do Rio de Janeiro,
a Corregedora desrespeitava a Constituição e o STF, demonstrava arrogância e
passava por cima das leis
10
. O presidente do Conselho (e do STF) leu na abertura da
135ª sessão plenária do CNJ uma nota subscrita por conjunto de conselheiros criti-
cando a Corregedora por ofender, de forma generalizada e “leviana”, o Judiciário
e a magistratura, desacreditando a instituição “perante o povo”
11
. No mesmo tom,
várias outras entidades da magistratura também publicaram notas
12
. Deputados e
Senadores, ao contrário, escreveram em favor da Corregedora e pela manutenção
das competências fscalizadoras do Conselho reproduzindo, mais uma vez, o
jogo político entre os Poderes. No ano seguinte, o STF concluiu que o Conselho
possui competência “concorrente” aos tribunais em matéria correicional, podendo
instaurar processos sem depender da atuação das corregedorias locais, decisão
que foi repetidamente questionada, mas mantida até os dias atuais
13
.
Dos vinte e um tipos processuais que podem tramitar no CNJ, apenas um
deles pode investigar atos dos agentes do Judiciário. O Ministro-Corregedor, uma
vez que recebe a reclamação, pode dar-lhe três destinos: indeferi-la e arquivá-la,
enviá-la para a corregedoria local, ou promover a apuração do caso – notifcando
o acusado para prestar esclarecimentos ao Conselho. Decidido que há chance
de existir ato irregular do magistrado, o Corregedor pode propor ao plenário a
instauração desse processo (PAD)
14
.
10 siqueira, 2011 (https://www.conjur.com.br/2011-set-29/eliana-calmon-age-arrogancia-criticar-
-magistratura-nacional).
11 BrasiL, conseLho nacionaL de j usTiça, 2011a (http://www.cnj.jus.br/busca-atos-adm?documento=1907).
12 MigaLhas, 2011 (https://www.migalhas.com.br/Quentes/17,MI142138,11049-Declaracao+polemica
+da+ministra+Calmon+sobre+bandidos+na+Justica).
13 BrasiL, supreMo TriBunaL FederaL, 2012b (http://www2.stf.jus.br/portalStfInternacional/cms/
destaquesClipping.php?sigla=portalStfDestaque_pt_br&idConteudo=200022).
14 Não há prazo estipulado entre o recebimento da reclamação e a instauração do processo, no
entanto, o mesmo prescreve após cinco anos. Uma vez no plenário, os conselheiros podem optar
por seu arquivamento ou por sua instauração – nesta hipótese o requerido possui quinze dias
para apresentar defesa prévia.
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Caso o julgamento seja contrário ao magistrado, resulta na aplicação de uma
das penalidades previstas na LOMAN – Lei Orgânica da Magistratura Nacional
– que são, em ordem de gravidade: advertência, censura, remoção compulsória,
disponibilidade, aposentadoria compulsória ou demissão
15
. Essa última possibili-
dade só pode ser aplicada àqueles que não garantiram ainda a vitaliciedade ou após
sentença condenatória transitada em julgado na esfera criminal pois a CF/1988
não recepcionou o art. 47 da LOMAN que previa a demissão de juízes vitalícios
16
.
Quando o PAD resulta em disponibilidade ou aposentadoria, o CNJ encaminha
os autos ao MP ou à Advocacia-Geral da União (ou procuradoria estadual) para
que, caso assim entendam, ajuízem ação penal – assim o magistrado pode ter seus
vencimentos interrompidos numa eventual condenação penal.
Entre 2007 e 2017, dos 69.543 processos que tramitaram no Conselho, ~77,8%
tratavam da matéria correicional (54.077), distribuídos por classe, como segue:
Tabela 1. Processos de competência correicional instaurados no CNJ entre 2007 e 2017,
segundo a classe processual
Classe Ocorrências
Representação por excesso de prazo 26.214
Pedido de providências 16.384
Reclamação disciplinar 10.531
Revisão disciplinar 448
Sindicância 229
PAD em face de magistrado 118
Inspeção 74
Correição ordinária 45
Avocatória 34
TOTAL 54.077
Fonte: Elaborado a partir de BrasiL, conseLho nacionaL de jusTiça, 2018, p. 74.
Apesar de mais de ¾ do total de processos pertencerem à competência
correicional ao longo de 10 anos, apenas um pequeno número corresponde aos
PADs contra magistrados (~0,22%). O gráfco 1 representa o número de processos
novos de competência correicional instaurados por ano durante o mesmo período,
apontando uma tendência de elevação desse número:
15 No caso de disponibilidade ou aposentadoria, o magistrado tem o direito a receber os vencimentos
proporcionais ao seu tempo de serviço.
16 Na prática, a penalidade máxima aplicada no âmbito do CNJ aos magistrados é a de aposenta-
doria compulsória. A demissão pode ocorrer somente para os demais funcionários do Judiciário.
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Controle e “desvios de conduta” no Judiciário brasileiro: Notas para uma agenda de pesquisa
Gráfico 1. Incremento processual de competência correicional no CNJ por ano, entre 2007
e 2017. Fonte: Elaborado a partir de BRASIL, CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2018, p. 75.
Os processos correicionais concluídos tiveram uma duração média de trami-
tação entre 3 a 7 meses (número anual, entre 2007 e 2017), no entanto, a duração
média dos 118 PADs ao longo do período é superior a 31 meses. Abaixo temos o
incremento de novos PADs no período, por ano.
Gráfico 2. Incremento de PADs no CNJ por ano, entre 2007 e 2017. Fonte: Elaborado a
partir de BRASIL, CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2018, p. 86.
Durante o período foram julgados 115 processos, dentre esses, 85 resultaram
na aplicação de alguma penalidade (~73,91%). Abaixo temos a distribuição dos
tipos de penalidades aplicadas aos magistrados processados no Conselho no
mesmo período.
Tabela 2. Penalidades aplicadas em PADs julgados pelo CNJ entre 2007 e 2017.
Penalidade aplicada Ocorrências
Advertência 5
Censura 11
Remoção compulsória 4
Disponibilidade 8
Aposentadoria compulsória 57
Total 85
Fonte: Elaborado a partir de BrasiL, conseLho nacionaL de jusTiça, 2018, p. 87.
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Nos casos onde houve punição, um número expressivo terminou aposentando
compulsoriamente o juiz (~67,1%). No entanto, dentre todos que foram aposentados,
apenas 2 deles foram punidos em ações no âmbito criminal.
OS JUÍZES “PUNIDOS” COM A APOSENTADORIA COMPULSÓRIA: A PENALIDADE
MÁXIMA APLICÁVEL PELO CONSELHO
Nossos dados sobre os aposentados pelo Conselho diverge dos números
ofciais da instituição em razão da maneira que contabilizamos os casos
17
. De
fato, uma população de 60 magistrados foi aposentada compulsoriamente pelo
CNJ – desde a sua criação até o fm do ano de 2017 – durante a conclusão de 65
julgamentos que se deram ao longo de 51 processos (42 PADs, 6 revisões discipli-
nares e 3 avocações). Apenas um juiz, dentre os 60, conseguiu reverter a decisão
no STF. Nosso mapeamento foi construído através do cruzamento de informações
parcialmente disponibilizadas pelo Conselho com buscas exaustivas na internet:
não há acesso ao inteiro teor dos autos dos processos (há certos julgamentos que
nem mesmo o nome do condenado é apresentado, apenas as suas letras iniciais
18
).
Assim, para montar esse banco de dados foi necessário um trabalho minucioso
por vários veículos da imprensa (para mais detalhes, ver: Vieira, 2019, p. 78-80,
p. 106-109). Abaixo temos o demonstrativo desses julgamentos desde o primeiro
caso, em 2008, até o fm de 2017.
17 O relatório de 2018 do CNJ (que traz dados até 2017), apresenta 57 PADs que aposentaram ma-
gistrados, porém, tal número desconsidera outros tipos de processos que também concluíram
com a penalidade máxima, como as revisões disciplinares – revisão de julgamentos das corre-
gedorias locais – e as avocações – processos em curso nas corregedorias que foram tomados
pelo Conselho. Também há casos em que um único processo traz mais de um acusado – como
o PAD 0001922-91.2009.2.00.0000, que terminou com 10 juízes aposentados – esse tipo de
ocorrência é considerada pelo CNJ como sendo processos diferentes, um para cada magistrado
penalizado. Também há casos em que o mesmo juiz foi aposentado mais de uma vez, em dife-
rentes processos.
18 Num primeiro contato com o Conselho, tivemos a informação de que o acesso seria garantido
através do sistema de processos eletrônicos. No entanto, em todos os casos desse tipo, tal sistema
não retorna resultados, mesmo tendo o código exato de cada processo. Num segundo momento,
o órgão informou que os processos são “sigilosos” – mesmo após transcorrido seu término. Ainda
que vários pedidos nossos, embasados na Lei de Acesso à Informação, foram formalizados em
terceira tentativa, nenhum deles obteve sucesso. Para mais detalhes dessa trama, ver: Vieira,
2019, p. 78-80.
163
2019
Controle e “desvios de conduta” no Judiciário brasileiro: Notas para uma agenda de pesquisa
Tabela 3. Julgamentos do CNJ que aplicaram a aposentadoria compulsória ao magistrado,
por ano, desde a criação do órgão até 2017.
Ano Julgamentos conclusos com
aposentadoria compulsória
2008 1
2009 4
2010 19
2011 4
2012 6
2013 12
2014 2
2015 4
2016 4
2017 9
Total 65
Fonte: Banco de dados dos autores.
Chamamos atenção sobre o fato de que o maior número desses casos ocorre,
justamente, em 2010: ano anterior à publicação da resolução que regulamenta esses
processos e da reação corporativa dos magistrados ilustrada pela ação ajuizada
pela AMB questionando as atribuições correicionais do CNJ.
A distribuição por tribunal de origem dos magistrados demonstra que, em
39 julgamentos, eles atuavam na primeira instância (60%), e em 25, na segunda
instância. Apenas 1 julgamento condenou um membro de tribunal superior (do
STJ). Quanto à distribuição por esfera de competência, a ampla maioria dos casos
(53) tem origem na justiça dos estados (~81,5%). Os outros casos provêm da justiça
do trabalho e da justiça federal (Vieira, 2019, p. 82-84).
É preciso destacar que os dispositivos legais que embasaram esses julgamentos
possuem caráter amplo e indefnido, não especifcando condutas: essas referências
normativas versam sobre princípios gerais que devem ser observados no exercício
da função. A infração mais ocorrente (29 vezes), diz respeito ao inciso I, art. 35
da LOMAN, que trata do dever de “cumprir e fazer cumprir, com independência,
serenidade e exatidão, as disposições legais e os atos de ofício”. Já o inc. VIII,
segundo mais frequente (23 vezes), dispõe sobre a “conduta irrepreensível na
vida pública e particular” do magistrado. O terceiro lugar (13 vezes) refere-se ao
art. 15 do Código de Ética da Magistratura, possuindo grande semelhança com
a regra anterior: “A integridade de conduta do magistrado fora do âmbito estrito
da atividade jurisdicional contribui para uma fundada confança dos cidadãos na
judicatura”. De fato, esses dispositivos limitam-se a princípios gerais, abstratos e
abrangentes, que poderiam se estender a outros servidores públicos na defnição
de comportamentos socialmente esperados.
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Moisés Lazzaretti Vieira e Fabiano Engelmann
Como a base legal utilizada para sustentar a condenação é bastante vaga,
elaboramos uma classifcação segundo o motivo principal que foi veiculado na
imprensa para caracterizar as práticas desviantes. É importante ressaltar que, na
grande maioria dos casos, as notícias surgem somente após o término do julga-
mento. Isso se deve às características próprias do campo jurídico brasileiro e da
forma singular que resolvem seus confitos internos. Diferente do campo político,
onde os casos de corrupção são conduzidos por meios investigatórios próprios
da política (como as comissões parlamentares de inquérito), cada evento sendo
amplamente coberto pela imprensa, que qualquer fato novo faz emergir novas
declarações públicas dos agentes (ataques, ameaças, explicações, defesas, etc.)
produzindo sucessivos episódios que compõem o “escândalo” midiatizado – o
que permite a imprensa ser parte componente da trama à medida que jornalistas
passam a investigar novos elementos incrementando o fato original. Ao revés, no
campo jurídico há uma espécie de “curto-circuito” na produção de informações.
Essa falta de publicidade, explicada pelo sigilo total durante a tramitação dos
processos que investigam os magistrados (nos casos acima o segredo é mantido
de forma indeterminada), reduz a margem de manobra do campo jornalístico: na
persecução dos objetivos propriamente midiáticos – tais como maiores índices de
audiência, lucratividade, concorrência e difusão das matérias – a ação da imprensa
se torna limitada
19
. Abaixo temos os conteúdos mais frequentes nesses processos.
Tabela 4. Ocorrências por conteúdo principal dos casos de aposentadoria compulsória.
Conteúdo principal Ocorrências
Parcialidade 18
Desvio de recursos 15
Venda de decisões 10
Vários* 6
Negligência 4
Comportamento desrespeitoso 2
Demora excessiva 2
Fonte: Banco de dados dos autores. *Não foi possível identificar um conteúdo principal, havendo
sempre dois ou mais tipos.
19 Basta fazer uma busca em torno do tema para comprovar: enquanto é muito mais intensa a
produção de manchetes sobre os “escândalos” da política, havendo considerável produção de
literatura à respeito, inclusive livros de jornalismo investigativo que “narram” esses aconteci-
mentos, no caso do Judiciário, poucos jornalistas se engajam nessa problemática, como é o caso
de Frederico Vasconcelos: seu blog especializado na crítica ao Judiciário e suas publicações sobre
alguns casos de desvio já lhe renderam alguns processos judiciais ajuizados por magistrados que
se sentiram ofendidos em sua honra (para mais detalhes, ver: LeoraTTi, 2019; schiaVon, 2009;
V asconceLos, 2005).
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2019
Controle e “desvios de conduta” no Judiciário brasileiro: Notas para uma agenda de pesquisa
Além das motivações acima, ainda fguram como conteúdo: associação com
o tráfco internacional de drogas, relação sexual com menor de idade, assédio,
nepotismo, grilagem, repasse de informações sigilosas, prisão ilegal e nomeação
ilegal de funcionário – todos com uma ocorrência cada. Na grande maioria dos
casos (61), o desvio é diretamente ligado à função judicante – somente 4 casos
poderiam ser imputados a qualquer outro cidadão. Em pelo menos 25 casos foi
elucidada a recepção de valores monetários em troca de atos do magistrado (desvio
de recursos e venda decisões). Apenas em 4 ocorrências há explícita ligação com
o meio político.
Diferentes conteúdos também ensejam diferentes níveis de repercussão na
imprensa. Procuramos classifca-los conforme o número de ocorrências no mais
popular buscador da internet e obtivemos resultados muito díspares, variando
entre 3 e 1500 ocorrências (Vieira, 2019, p. 88-92). Esse número não guarda
relação com o tempo transcorrido desde a conclusão do caso. Contudo, os casos
com maior repercussão são aqueles em que fcou evidente o recebimento ilegal
de valores pelo juiz. Parcialidade nas decisões, negligência, demora excessiva ou
celeridade incomum, abuso de autoridade, vinculação de processos e comporta-
mento desrespeitoso, compõem os casos de menor repercussão (pois não teria
sido possível identifcar o recebimento ou o desvio de recursos pelo “aposentado”,
havendo menor potencial para o escândalo político e midiático).
Em relação às votações dos julgamentos, a maioria (~67,7%) ocorreu de
forma unânime. Nos casos em que a aposentadoria compulsória foi aplicada por
votação em maioria, 61% dos votos discordantes (pró-réu) foram proferidos por
conselheiros originários da magistratura – o restante pelos conselheiros não-
-juízes. A tendência corporativista dos votos dos conselheiros juízes – em oposição
à tendência punitivista dos não-juízes – já foi atestada por uma amostra maior,
incluindo outras classes processuais (Franco, 2015, p. 146-148). Em 9 julgamentos
ocorreu voto divergente (pró-réu) pelo conselheiro relator do processo – dentre
esses, apenas em 2 casos o relator era não-juiz.
O peso da magistratura sobre a atuação do Conselho é inerente a forma como
este é composto (60% de conselheiros juízes). Não obstante, o corporativismo da
magistratura ganhou ainda mais espaço no CNJ pela criação de dois “conselhos
consultivos”. Sob alegação de auxiliar a Presidência do órgão, esses instrumentos
representam o sequestro do Conselho pelas entidades representativas de juízes:
um deles é composto por presidentes de associações corporativas da magistratura
(Portaria CNJ n. 30/2015) e o outro por membros do “Colégio Permanente de
Presidentes de Tribunais de Justiça” (Portaria CNJ n. 29/2015). Essas medidas
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Moisés Lazzaretti Vieira e Fabiano Engelmann
teriam sido adotadas para responder aos “apelos” de desembargadores por “maior
participação” no CNJ
20
. A medida foi adotada pelo então Presidente do STF/CNJ,
Ricardo Lewandowski, que fez carreira na magistratura após passagem por cargos
de indicação política na administração. Abaixo temos o número de aposentado-
rias compulsórias aplicadas pelo Conselho, segundo a ocupação da Presidência
do STF/CNJ.
Tabela 5. Ocorrências de aposentadoria decididas no CNJ, segundo a ocupação da Presi-
dência do STF/CNJ.
Presidente do STF/CNJ Ocorrências de aposentadoria
compulsória aplicadas pelo CNJ
Ellen Gracie* 1
Gilmar Mendes 17
Cezar Peluso 12
Ayres Britto 3
Joaquim Barbosa 15
Ricardo Lewandowski 4
Cármen Lúcia** 13
Total 65
Fonte: Banco de dados dos autores. *No ano em que encerrou seu mandato foi julgado o primeiro
caso (2008). **Presidiu até setembro de 2018, embora nossos dados referem-se até 2017.
Dentre os presidentes acima, somente Cezar Peluso e Ricardo Lewandowski
possuem origem na magistratura. O primeiro dirigiu nota em favor dos magis-
trados e contra as declarações da Ministra-Corregedora, em 2011. O segundo
trouxe para o interior CNJ as corporações de magistrados, em 2015. Apesar de
constar presidindo o Conselho em 17 julgamentos, Gilmar Mendes, atuou em
somente 1 deles (os outros foram presididos pelo então Ministro-Corregedor no
período). Joaquim Barbosa e Cármen Lúcia, que aparecem em seguida na ordem
de ocorrências, fcaram conhecidos por atuações incisivas e declarações midiáticas
em casos de corrupção política
21
. Barbosa, que teve carreira de origem no MP
Federal, costumava criticar publicamente a magistratura, acusando a categoria
de conservadora, pró status-quo e pró-impunidade
22
.
20 V asconceLos, 2015 (https://blogdofred.blogfolha.uol.com.br/2015/04/06/lobby-de-juizes-esta-
-instalado-no-cnj/).
21 BeniTes, 2018 (https://brasil.elpais.com/brasil/2018/04/11/politica/1523402462_659439.
html). Costa e Néri, 2014 (http://g1.globo.com/politica/noticia/2014/05/relembre-polemicas-
-de-joaquim-barbosa-como-ministro-do-supremo.html).
22 haidar, 2013 (https://www.conjur.com.br/2013-mar-02/joaquim-barbosa-juizes-brasileiros-
-mentalidade-pro-impunidade)
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Controle e “desvios de conduta” no Judiciário brasileiro: Notas para uma agenda de pesquisa
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Buscamos elucidar como se deu a construção histórica do Judiciário após
a Constituição de 1988 no Brasil, marco legal e produto da luta política que lhe
forneceu grande parte na distribuição do poder político. Além de ampla inde-
pendência e autonomia, a Constituição ampliou as capacidades do Judiciário em
mediar confitos entre cidadãos e o Estado, bem como entre os Poderes de Estado.
Ao revés, não foram previstos mecanismos efcazes de controle sobre o Judiciário,
especialmente quanto às atividades da magistratura – o que se traduz em óbvias
implicações sobre a incidência de corrupção e desvios.
As inovações trazidas com a Emenda n. 45, ao mesmo tempo que promoveram
a instituição do CNJ, inaugurando um órgão de controle, acabaram por reforçar a
tutela judicial sobre a política, amplifcando a poderosa institucionalidade deste
Poder. Ao passo que o Conselho tenta centralizar a complicada tarefa de fscalizar
os servidores do Judiciário, trazendo alguma publicidade em torno dos casos (em
verdade parcial e fragmentada), o acesso às fontes ainda é restrito, especialmente
quando se trata de um membro da magistratura que é penalizado. O Conselho
também não consegue impor autoridade sufciente para promover maior trans-
parência no interior dos tribunais. As corregedorias locais continuam podendo
instaurar PADs e aposentar juízes sem que isso tenha qualquer repercussão ou se
transforme em indicador.
Os caracteres societários também imprimem grande constrangimento ao
funcionamento do campo jurídico. Podemos notar, por vários episódios, que a
construção de um corporativismo entre os magistrados – atuando sempre para
despistar quaisquer mecanismos de controle – se torna explícito, seja por declara-
ções de dirigentes de associações da categoria, seja por meios objetivos que fazem
transparecer o “espírito de corpo” – como no episódio da ação que contestou as
competências correicionais do Conselho. Esse espírito é reforçado pelos meca-
nismos de recrutamento que, ao passo que são inefcazes para selecionar os mais
preparados para a futura função, atuam reforçando a elitização da categoria
e garantindo aos ingressantes a quase absoluta certeza de sucesso na carreira,
conferindo-lhes prestígio e poder que raramente são postos em dúvida.
Pela análise dos casos de aposentadoria compulsória aplicadas pelo CNJ
(penalidade máxima no âmbito desse órgão), verifcamos que a grande maioria
dos atos desviantes decorrem diretamente da atividade judicante. Vimos que a
maioria dos casos são provenientes da justiça estadual e da primeira instância,
que compõe o polo dominado da magistratura em comparação aos tribunais
superiores, cujos membros, dotados de maior capital político, muito raramente
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são punidos. Embora apenas uma ínfma parte dos processos correicionais do
Conselho seja do tipo que pode penalizar mais “gravemente” o juiz, uma vez que o
PAD seja instaurado, a chance do juiz ser aposentado é superior a 67%. A relação
entre esses números pode sugerir a importância dispensada aos casos é minorada
até um limite de gravidade sufcientemente evidente que remeta à instauração do
PAD e seu julgamento em plenário. No entanto, resta avaliar quais são os impera-
tivos para que poucos casos sejam avaliados em plenário e, mais ainda, a ínfma
quantidade processos instaurados na esfera penal.
Penalidade questionável que dá ao magistrado a possibilidade de continuar
recebendo vencimentos que raramente são interrompidos por uma sentença penal
condenatória – o que também possui efeitos óbvios sobre a incidência desses casos
– traduz a limitação da atuação deste Conselho: enquanto órgão de controle, não
tem condições de reverter o quadro institucional de baixo accountability presente
no Judiciário brasileiro. Ao contrário, ao produzir indicadores de desempenho do
sistema de justiça e publicar, de forma esporádica e lacunar, informação sobre os
casos de magistrados que foram penalizados, mantendo o sigilo sobre a parte mais
substancial dos casos (os autos do processo), contribui para legitimar um modelo
que tende a restringir o controle público do Judiciário. Se é possível questionar
a forma como boa parte dos trabalhos sobre corrupção no Judiciário mobilizam
índices “interessados” de percepção da corrupção como método para mensurar
a ocorrência desses problemas, também podemos conjeturar que, num universo
de mais de 16 mil magistrados em atividade, é frágil supor que somente 60 deles
protagonizaram casos de corrupção e desvio ao longo do período analisado. No
entanto, é o que os limites impostos à publicidade dos dados permitem asseverar.
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