Por José Montalvão
A história de um município não pertence a uma geração, tampouco pode ser modificada conforme conveniências políticas ou interpretações desprovidas de respaldo legal. A emancipação política constitui um ato jurídico de elevada relevância institucional, cujos efeitos repercutem na organização do Estado, na autonomia municipal e na própria identidade histórica de um povo.
No Direito brasileiro, emancipação política significa o processo pelo qual uma localidade deixa de integrar administrativamente outro município e passa a constituir uma pessoa jurídica de direito público interno, dotada de autonomia política, administrativa, financeira e legislativa.
Essa autonomia permite ao município elaborar sua Lei Orgânica, eleger prefeito, vice-prefeito e vereadores, administrar seu patrimônio, arrecadar tributos de sua competência e executar políticas públicas em benefício de sua população.
Atualmente, a Constituição Federal de 1988 disciplina rigorosamente a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, exigindo estudos de viabilidade, consulta plebiscitária às populações interessadas e aprovação por lei estadual, observadas as normas constitucionais.
Entretanto, para compreender corretamente os municípios brasileiros mais antigos, é indispensável analisar o contexto jurídico vigente durante o Brasil Império.
Na vigência da Constituição Imperial de 1824, as vilas eram criadas por ato do Imperador mediante decreto ou carta régia. Esse ato possuía natureza jurídica e representava o nascimento legal da nova unidade administrativa.
Todavia, a autonomia administrativa somente passava a ser exercida após a instalação oficial da Câmara Municipal, momento em que eram empossados os primeiros vereadores, organizava-se a administração local e implantavam-se os símbolos do poder municipal, como o pelourinho.
Em diversas localidades, a instalação dependia ainda da existência de estruturas mínimas, como Casa de Câmara e Cadeia, condição necessária para o funcionamento da administração pública municipal.
Portanto, criação jurídica e instalação administrativa eram fases distintas de um mesmo procedimento legal, cada qual produzindo efeitos específicos dentro da legislação vigente à época.
Essa distinção histórica, contudo, não autoriza concluir que leis regularmente editadas possam ser ignoradas ou reinterpretadas sem fundamento jurídico consistente.
No Estado Democrático de Direito vigora o princípio da legalidade, previsto no artigo 37 da Constituição Federal, segundo o qual toda atuação da Administração Pública deve estar estritamente subordinada à lei.
Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, a legalidade representa o principal limite da atuação administrativa, significando que "ao administrador público só é permitido fazer aquilo que a lei autoriza".
Da mesma forma, Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que a Administração Pública não possui liberdade para agir conforme sua vontade, mas exclusivamente dentro das competências estabelecidas pelo ordenamento jurídico.
Também Maria Sylvia Zanella Di Pietro destaca que a validade dos atos administrativos decorre diretamente de sua conformidade com a legislação vigente, sendo inadmissível sua modificação por critérios meramente políticos ou subjetivos.
Outro fundamento essencial encontra-se na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 13.655/2018.
A LINDB fortaleceu os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da estabilidade das relações jurídicas, determinando que decisões administrativas e interpretações do Direito considerem as consequências práticas dos atos públicos e preservem situações jurídicas consolidadas.
A segurança jurídica constitui um dos pilares do Estado de Direito. Ela impede que atos válidos, regularmente praticados pelo Poder Público, sejam simplesmente desconsiderados em razão de mudanças de entendimento sem fundamento legal.
Por isso, toda lei regularmente aprovada goza da chamada presunção de legitimidade e constitucionalidade.
Essa presunção significa que a norma produz todos os seus efeitos jurídicos até que seja eventualmente declarada inconstitucional ou inválida pelo Poder Judiciário ou revogada por outra norma editada pela autoridade competente.
Esse entendimento decorre diretamente do princípio da separação dos Poderes, previsto no artigo 2º da Constituição Federal.
Não cabe ao intérprete substituir o legislador nem reescrever a história administrativa sem base documental e jurídica suficiente.
É nesse contexto que assume especial importância o estudo "O Município na História das Constituições do Brasil de 1824 a 1988", elaborado pelos juristas Sílvio Gabriel Serrano Nunes e Antonio Carlos Alves Pinto Serrano.
A pesquisa demonstra que a autonomia municipal brasileira sempre esteve vinculada à legislação vigente em cada período constitucional, revelando que a formação dos municípios decorreu de procedimentos legais específicos, jamais de interpretações informais ou revisões históricas desprovidas de fundamento normativo.
Assim, qualquer debate acerca da data da emancipação política de determinado município deve partir da análise dos documentos oficiais, das leis da época, dos atos administrativos, dos registros legislativos e das normas constitucionais então vigentes.
A pesquisa histórica é indispensável, mas deve caminhar ao lado da ciência jurídica.
Não basta sustentar uma tese; é necessário demonstrá-la por meio de provas documentais e fundamentos legais.
No Direito, prevalece um princípio elementar: os atos administrativos e legislativos presumem-se válidos até prova em contrário.
Por essa razão, modificar os efeitos de uma lei de emancipação política não constitui uma questão de opinião.
Também não depende da vontade de agentes públicos, estudiosos ou grupos políticos.
Depende exclusivamente da existência de fundamento jurídico apto a afastar a presunção de validade do ato legislativo.
Enquanto isso não ocorrer, prevalecem a legalidade, a segurança jurídica e a estabilidade institucional.
A história merece respeito.
A memória coletiva merece preservação.
E o Direito exige que toda mudança ocorra pelos caminhos previstos na própria lei.
Em um Estado Democrático de Direito, contra argumentos de mera conveniência prevalece a força da Constituição, das leis e das instituições. Afinal, mudar ou desconstituir os efeitos de uma lei de emancipação política não é uma questão de querer. É, antes de tudo, uma questão de poder jurídico, exercido exclusivamente nos limites estabelecidos pelo ordenamento legal brasileiro.
José Montalvão
Funcionário Federal Aposentado, Graduado e Pós-Graduado em Gestão Pública, Pós-Graduado em Jornalismo. Membro da Associação Brasileira de Imprensa (ABI - Registro C-002025).
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Emancipação Política: um ato jurídico que não se altera por conveniência, mas pela força da lei